II SAB/Lu 138/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Skarbnika Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] listopada 2020 r. pełnomocnik S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca lub Spółka) wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta oraz Skarbnika Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga dotycząca bezczynności i przewlekłości postępowania Wójta została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Lu 137/20. W uzasadnieniu skargi, odnoszącej się do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Skarbnika, wskazano, że pismem [...] sierpnia 2020 r. Spółka zażądała od Skarbnika udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentu w postaci oświadczenia, w którym Skarbnik odmówił złożenia kontrasygnaty pod treścią ugody z [...] kwietnia 2019 r., jak również dokumentu, w którym został na piśmie zobowiązany przez Wójta do złożenia kontrasygnaty. Pomimo odbioru wezwania Skarbnik nie wykonał obowiązku udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę, udzielonej łącznie w odniesieniu do obydwu skarg, pełnomocnik Gminy, wniósł o odrzucenie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Skarbnika, z uwagi na brak legitymacji procesowej biernej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak zdolności sądowej Skarbnika Gminy S. w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W świetle art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zdolność sądową, czyli zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, mają w pierwszej kolejności osoby fizyczne, osoby prawne oraz organy administracji publicznej. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2). Ponadto zdolność sądową mają również inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3). Nie ulega wątpliwości, że Skarbnik Gminy nie jest organem administracji publicznej, państwową lub samorządową jednostką organizacyjną, co wyklucza wywodzenie jego zdolności sądowej z art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm.; dalej jako: u.s.g.), organami gminy są wyłącznie rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rozważając zastosowanie art. 25 § 3 p.p.s.a. jako podstawy prawnej ewentualnego przypisania Skarbnikowi Gminy zdolności sądowej, należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej jako: u.d.i.p.). Ustawa od strony podmiotowej nakłada obowiązek udostępnienia informacji na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Rozwijając tą ogólną zasadę w niezamkniętym katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji ustawodawca wymienił: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przytoczonych wyżej przyczyn należy zdecydowanie wykluczyć status skarbnika gminy jako organu władzy publicznej. Z oczywistych względów skarbnik gminy nie jest organem samorządu gospodarczego czy zawodowego, nie reprezentuje ani Skarbu Państwa, ani gminy, ani żadnej gminnej jednostki organizacyjnej. W ocenie Sądu nie można również uznać, aby skarbnik gminy był jakimkolwiek innym podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie to należy odnosić wyłącznie do jednostek organizacyjnych, w których zakresie kompetencji czy zadań, powierzonych bezpośrednio na podstawie ustawy lub w oparciu o stosowne porozumienia, leży wykonywanie zadań publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Wówczas to osoba reprezentująca taki podmiot może być zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Skarbnik gminy nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Skarbnik jest wyłącznie pracownikiem urzędu gminy, zatrudnionym na podstawie powołania, będącym głównym księgowym budżetu gminy (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Ustawa nie powierza mu wykonywania żadnych kompetencji władczych. Nie można uznać, aby takim władczym działaniem, mogącym świadczyć o statusie organu władzy publicznej, było dokonywanie aktu kontrasygnaty (art. 46 ust. 3 i 4 u.s.g.). Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, kontrasygnata stanowi oświadczenie wiedzy skarbnika co do stanu planu finansowego gminy (budżetu) i jest narzędziem dyscypliny budżetowej. Nie jest to natomiast oświadczenie woli, gdyż takie oświadczenie w imieniu gminy składają jednoosobowo wójt lub upoważnione przez niego osoby (por. przykładowo: J. Jagoda [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, red. B. Dolnicki, Warszawa 2018, art. 46, pkt 9 oraz powoływane tam orzecznictwo). Należy zwrócić uwagę, że podążenie tropem argumentacji skarżącej oznaczałoby, że podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w dalszej kolejności posiadającym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tym zakresie, mógłby być potencjalnie każdy pracownik organu administracji publicznej, w szczególności taki, który ma w zakresie swoich obowiązków wydawanie aktów władczych z upoważnienia osoby piastującej funkcję organu administracji publicznej. Takie założenie byłoby nieracjonalne. W ocenie Sądu, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym jest wyłącznie organ reprezentujący daną jednostkę wykonującą zadania publiczne. Takie stanowisko nie stwarza żadnej przeszkody w pozyskiwaniu informacji publicznych dotyczących wykonywania zadań publicznych, niezależnie od tego, czy realizacja tych zadań przybiera postać form władczych czy niewładczych (w tym z wykorzystaniem instrumentów prawa prywatnego). W rozpoznawanej sprawie, żądanie udostępnienia wszystkich dokumentów związanych z kontrasygnatą Skarbnika powinno być kierowane do Wójta, jako organu reprezentującego Gminę. W tej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., z uwagi na brak wymaganej zdolności sądowej Skarbnika Gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym.