II SAB/Lu 140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę. W skardze z dnia [...] października 2017 r. oraz w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r. Z. B. (dalej także: skarżąca) zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej (dalej także: Dyrektor) bezczynność polegającą na uchyleniu się od realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: KAS), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej także: u.p.w.k.a.s.). Skarżąca podkreśliła, że pomimo upływu ustawowego terminu, Dyrektor nie przedstawił jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, lecz jedynie propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w L., której to propozycji skarżąca odmówiła przyjęcia. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora przez Sąd do niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przeze nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź ewentualnie o oddalenie skargi, z uwagi na jej bezzasadność. Dyrektor przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o jakiejkolwiek bezczynności organu, albowiem organ nie był zobowiązany do przedstawienia skarżącej jedynie propozycji służby, a nie miał prawa do złożenia skarżącej propozycji zatrudnienia. Dyrektor podkreślił, że jego zdaniem nie budzi żadnych wątpliwości, iż ustawodawca w art. 170 u.p.w.k.a.s. wskazał wyraźnie, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Przyjęcie poglądu przedstawionego w skardze prowadziłoby do sprzeczności pomiędzy przepisami cytowanej ustawy i w konsekwencji do uznania, że ustawa ta zawiera przepisy wewnętrznie niespójne. Zdaniem organu, takie stanowisko godziłoby w założenie racjonalności ustawodawcy, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie została złożona w specyficznej sytuacji procesowej. Mianowicie, po przedstawieniu skarżącej przez Dyrektora w dniu [...] maja 2017 r. propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w L. oraz po odmowie przyjęcia tej propozycji przez skarżącą (k. 247, 248 akt osobowych skarżącej), oprócz rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi, skarżąca złożyła do Sądu także odrębną skargę, w której zarzuciła Dyrektorowi bezczynność polegającą na: - niewydaniu decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą, - niepodjęciu czynności procesowych dotyczących odwołania wniesionego przez nią w dniu [...] maja 2017 r. Skarga ta została zarejestrowana w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 176/17. Zauważyć należy, że w obu wskazanych wyżej skargach strona podniosła tożsamą argumentację faktyczną i prawną, akcentując bezzasadne pozbawienie ją przez Dyrektora statusu funkcjonariusza pełniącego służbę w Służbie Celno-Skarbowej w KAS, co nastąpiło wskutek nieprzedstawienia jej propozycji służby, lecz jedynie złożenia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w L., której to propozycji skarżąca odmówiła przyjęcia. Skarżąca podkreślała przy tym, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 9 czerwca 1998 r. stwierdził, że "ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie tak aby wykluczyć wszelką dowolność władz publicznych Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej, oraz zwolnieniu z tej służby" (K 28/97, OTK ZU 1998, z. 4, poz. 50). Wskazać należy, że Sąd – co do zasady – podziela powyższą argumentację skarżącej. Podnieść trzeba, że zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947; dalej także: u.k.a.s.), z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.k.a.s., odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości winni składać odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepis art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s. wskazuje, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.k.a.s. oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.k.a.s., wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) bądź po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (pkt 2). Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2). W tym stanie prawnym organ wykorzystał – jak stwierdził w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]; k. 251 akt osobowych skarżącej), swoje "autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji" co do dalszego zatrudnienia lub pełnienia służby i odmówił skarżącej uwzględnienia jej wniosku o przedłożenie pisemnej propozycji pełnienia służby. Dyrektor wskazał w tym piśmie, że na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. owo "autonomiczne prawo", oznacza, że "propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi". W konsekwencji, organ uznał, że przedłożona skarżącej "propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w L. znajduje oparcie w przepisach prawa". Powyższy pogląd jedynie częściowo znajduje potwierdzenie w treści powołanego przepisu - art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., a mianowicie w zakresie, w którym przepis ten kreuje uprawnienie wskazanych tam organów do wyrażenia własnej oceny kwalifikacji posiadanych przez pracowników lub funkcjonariuszy, jak też oceny przebiegu ich dotychczasowej pracy lub służby. Uprawnienie to niewątpliwie stanowi jeden z instrumentów niezbędnych dla efektywnego prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w u.k.a.s., w tej części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jak należy zakładać, prawidłowy dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej jest istotny z punktu widzenia zakładanego przez ustawodawcę celu, jakim – między innymi – miało być: "posiadanie przez osoby zatrudniane albo przyjmowane do służby nie tylko merytorycznych, ale również etycznych kwalifikacji. Przeszłość takich osób nie może budzić wątpliwości, wymagają tego bowiem szeroko rozumiana sprawiedliwość dziejowa, poczucie odpowiedzialności wobec historii i przyszłych pokoleń. Przyjęte rozwiązania umocnią prawidłowe funkcjonowanie mechanizmów demokratycznych w państwie prawnym" (zob. uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej; druk nr 826/VIII; dostępny: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=826). W ocenie Sądu, mechanizm oceny kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, przyjęty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., nie wprowadził jednak uprawnienia o całkowicie dowolnym charakterze, które mogłoby pozbawić osoby pozostające dotychczas w służbie lub stosunku pracy - do czasu wygaśnięcia tych stosunków w trybie określonym w art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s – ochrony przed arbitralnym działaniem organu, który w demokratycznym państwie prawnym zobowiązany jest do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Ponadto Sąd stwierdził, że zaniechanie przez Dyrektora nadania biegu odwołaniu skarżącej, nie mieściło się w granicach dopuszczalnego przez przepisy prawa działania organu administracji. Sąd podkreślił, iż obowiązkiem organu było podjęcie działań zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej odwołaniem wniesionym przez skarżącą w dniu [...] maja 2017 r., w formie przewidzianej przez przepisy prawa, co wykluczało złożenie tego odwołania w aktach sprawy, bez nadania mu jakiegokolwiek biegu. Takie zaniechanie pozbawiło skarżącą możliwości poddania kontroli prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym. Gdyby bowiem nawet zaakceptować pogląd, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją będzie niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, to w żadnym zakresie ów pogląd nie wyłącza obowiązku prawno-procesowego zakończenia postępowania związanego z wniesionym odwołaniem, co w tym przypadku wymagało wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., przez organ odwoławczy Mając powyższe na uwadze, Sąd wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., zapadłym w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 176/17, uwzględniając złożoną przez skarżącą skargę na bezczynność Dyrektora, zobowiązał ten organ do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą oraz do rozpoznania jej odwołania z dnia [...] maja 2017 r. – w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Nie oznacza to jednak, że zasadna była złożona w niniejszej sprawie skarga, w której skarżąca domagała się zobowiązania Dyrektora przez Sąd do niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przeze nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsca zamieszkania. Wskazać trzeba, że nie ma podstaw, by twierdzić – jak to czyni skarżąca – iż obowiązujące przepisy pozwalają na zaproponowanie funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej tylko dalszych warunków służby, a nie pozwalają na przedstawienie mu warunków zatrudnienia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.). Niewątpliwie, jak podniesiono wyżej, zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo składa tym osobom propozycję pełnienia służby. Zauważyć należy, że art. 167 ust. 4 u.p.w.k.a.s. pozwalał na przedstawienie pracownikom pisemnie propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby, a art. 169 ust. 3 u.p.w.k.a.s. wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. wynika jednoznacznie, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Natomiast art. 174 ust. 3 p.w.k.a.s. stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia, w szczególności prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017. Analogicznie do tego rozwiązania ukształtowany został art. 175 ust. 2 p.w.k.a.s., który wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. Wymaga zatem podkreślenia, że cytowane przepisy wyraźnie wskazują, że ustawodawca dopuścił prawo do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi nowej propozycji pracy (zatrudnienia), a nie służby. Oczywiste jest zarazem, że ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby, wprowadzając rozwiązanie, zgodnie z którym wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej staliby się z mocy funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął i Sąd nie ma kompetencji, by oceniać, dlaczego ustawodawca wybrał inny sposób regulacji stosunków służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. Nie budzi zarazem wątpliwości, że wobec zobowiązania przez Sąd Dyrektora omawianym wyżej wyrokiem do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącej oraz do rozpoznania jej odwołania z dnia [...] maja 2017 r., interes prawny skarżącej uzyskał należytą ochronę. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.