II SAB/Lu 142/18

Sygn. [...] II SAB/Lu 142/18 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. M., D. K. i J. K. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. M., J. K. i D. K. (dalej: skarżący) zarzucili P. D. S..A.. z siedzibą w L. (dalej: Spółka) bezczynność polegającą na nieudostępnieniu skarżącym informacji publicznej żądanej we wniosku z 13 czerwca 2017 r. Skarżący wskazali, że wystąpili do Spółki o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, dokumentacji techniczno-prawnej, w tym decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości R., gmina C.. Pomimo prowadzonej ze Spółką korespondencji aż do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali powyższych dokumentów, gdyż pismem z 30 czerwca 2017 r. Spółka odmówiła udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z 13 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi. Spółka podkreśliła, że pismem z 30 czerwca 2017 r. poinformowano skarżących, że Spółka nie posiada decyzji administracyjnych, których udostępnienia dotyczy ich wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Bezczynność, o jakiej mowa wyżej, ma miejsce w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej, stosownie do przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do podmiotów wykonujących zadania publiczne w powyższym rozumieniu zalicza się m.in. przedsiębiorstwa energetyczne i ich wyodrębnione jednostki organizacyjne (por. wyroki NSA: z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13, z 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2436/13 oraz z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2874/13). W konsekwencji określone informacje związane z wykonywaniem takich zadań przez przedsiębiorstwa energetyczne, w tym informacje (zwłaszcza decyzje administracyjne) dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na określonej działce, co do zasady są uznawane za informacje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2753/13, z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2263/13, z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/13 oraz z 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółka realizująca zadanie publiczne w zakresie dystrybucji energii elektrycznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, której udostępnienia domagali się skarżący. We wniosku datowanym na 13 czerwca 2017 r., który wpłynął do Spółki 22 czerwca 2018 r., zwrócili się oni bowiem o udostępnienie przez Spółkę informacji publicznej w postaci dokumentacji techniczno-prawnej, w tym decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości R., gmina C.. Należy mieć na względzie, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, a jego celem jest sprawne udzielenie wnioskowanej informacji bądź podjęcie innego rozstrzygnięcia uzasadnionego okolicznościami sprawy. Wniosek taki powinien być zatem załatwiony zasadniczo poprzez udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zaznaczenia przy tym wymaga, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie podmiot będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Podobnie organ powinien postąpić, gdy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Oznacza to, że obowiązkiem Spółki było, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od wpływu wniosku do siedziby Spółki: - udostępnienie żądanej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) bądź - wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) bądź - udzielenie informacji, w przypadkach o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, z tym że w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) bądź - poinformowanie pisemne skarżących, że Spółka nie posiada żądanej informacji. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że pismem z [...] czerwca 2017 r., [...], Spółka poinformowała skarżących, że nie posiada opisanej we wniosku dokumentacji w postaci: decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110kV usytuowanej na nieruchomości [...] i [...], położonej w obrębie R., gmina C.. Jednocześnie Spółka wskazała w tym samym piśmie, że żądane przez skarżących decyzje administracyjnych mogą one znajdować we właściwych organach administracji publicznej bądź właściwych archiwach. P. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących 6 lipca 2017 r. Ponadto Spółka decyzją z [...] r., [...], odmówiła skarżącym udostępnienia dokumentów innych niż decyzje administracyjne, to jest dokumentów technicznych, w tym: protokołów odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji, protokół zdawczo-odbiorczych środków trwałych, które żądane były dodatkowo we wniosku skarżących. Decyzja odmowna została doręczona pełnomocnikowi skarżących 6 lipca 2017 r. Skarżący nie złożyli w ustawowym terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ani skargi do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że Spółka nie pozostawała w bezczynności w niniejszej sprawie, albowiem przed upływem 14 dni od dnia wpływu wniosku skarżących do siedziby Spółki, a więc w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., skierowano do skarżących zarówno decyzję odmawiającą uwzględnienia ich wniosku w zakresie wskazanych w tym wniosku dokumentów technicznych, innych niż decyzje administracyjne, jak i pismo informujące ich o nieposiadaniu przez Spółkę objętych wnioskiem decyzji administracyjnych. Oczywiste jest zarazem, na co wskazano wyżej, że w sytuacji, gdy podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej nie posiada żądanej informacji, obowiązany jest poinformować o tym fakcie wnioskodawcę w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ewentualnie w terminie przewidzianym w ust. 2 tego artykułu. Podmiot ten nie ma natomiast podstaw do wydania w takiej sytuacji decyzji o odmowie udostępnienia informacji. O tym fakcie winien jedynie powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany może uzyskać żądane informacje (por. P. Szustakiewicz [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 201 wraz z powołanym orzecznictwem). Spółka niewątpliwie dochowała tego obowiązku, gdyż w cytowanym piśmie z 30 czerwca 2018 r. poinformowała skarżących, że w archiwach Spółki nie odnaleziono wspomnianych wyżej decyzji, zastrzegając jednocześnie, że "nieposiadanie przez Spółkę wskazanych decyzji nie musi oznaczać, iż określone decyzje administracyjne w sprawie nie były wydane, w tym jako mogące znajdować się we właściwych organach oraz archiwach administracji publicznej". Jakkolwiek więc trafnie skarżący powołują w skardze stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, nie wykonując żadnej z czynności przewidzianych w przepisach u.d.i.p., to niewątpliwie taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W zakresie objętym przedmiotową skargą, tj. w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentacji techniczno-prawnej, w tym decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działkach nr ewid. [...] i [...], Spółka poinformowała skarżących o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, a więc tym samym załatwiła sprawę. Jak wskazano już powyżej postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem uproszczonym i wysoce odformalizowanym. W przypadku wniosków o udzielenie informacji publicznej w większości nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej, a załatwienie sprawy następuje w drodze czynności materialno-technicznych takich jak udzielenie żądanej informacji publicznej, poinformowanie o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej lub o innym sposobie otrzymania danej informacji. W sprawie nie można organowi zarzucić skutecznie bezczynność polegającej na niezałatwieniu wniosku skarżących z dnia 13 czerwca 2017 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentacji techniczno-prawnej, w tym decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działkach nr ewid. [...] i [...], albowiem wniosek ten został załatwiony w drodze czynności materialno-technicznej poprzez poinformowanie skarżących o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej przez Spółkę. Wskazać jednocześnie należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż podmiot publiczny musi uwiarygodnić, że nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany żądanej informacji nie posiada (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12 i z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12). Mając na uwadze powyższe stanowisko należy wskazać, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw, by kwestionować wyjaśnienia Spółki o nieposiadaniu przez nią decyzji administracyjnych objętych wnioskiem skarżących. Okoliczność tę uprawdopodabnia chociażby to, że decyzje te zostały wydane kilkadziesiąt lat temu, kiedy Spółka jeszcze nie istniała. Niewątpliwie zatem, mając na uwadze znaczny upływ czasu od daty realizacji infrastruktury elektroenergetycznej na działkach skarżących, a także fakt, że wydawane wówczas decyzje organów administracji zezwalające na wykonanie sieci elektroenergetycznej na działkach skarżących, to jest w szczególności decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje lokalizacyjne, nie były objęte obowiązkiem archiwizowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce obecnie, stanowisko Spółki nie może być uznane za niewiarygodne. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że Sąd – co do zasady – rozpoznając skargę na bezczynność nie ocenia merytorycznie treści rozstrzygnięć wydanych przez organ, a jedynie bada, czy istotnie organ nie podejmował przepisanych prawem czynności, co czyni ewentualnie zarzuty skargi zasadnymi. Taka sytuacja nie miała jednak w rozpoznawanej sprawie miejsca, gdyż, jak wskazano wyżej, Spółka podjęła wszelkie niezbędne czynności w celu załatwienia wniosku skarżących, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach u.d.i.p. Końcowo należy wyjaśnić, że pomimo oddalenia skargi, nie może zostać uwzględniony wniosek Spółki o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przepisy p.p.s.a. przewidują bowiem możliwość zasądzenia kosztów postępowania w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji jedynie na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.