II SAB/Lu 148/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Hrubieszowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego w Hrubieszowie dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia 27 czerwca 2024r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zakładu Karnego w Hrubieszowie do załatwienia wniosku; IV. zasądza od Dyrektora Zakładu Karnego w Hrubieszowie na rzecz skarżącego M. S. kwotę 11,30 zł (jedenaście złotych trzydzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 27 czerwca 2024 r. M. S. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii dokumentu "analizy sposobu załatwienia wniosków, skarg i próśb dotyczących osób pozbawionych wolności" za 2023 rok wraz z załącznikami (dokumentu składanego corocznie do OISW). Pismem z 10 lipca 2024 r. organ odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, podnosząc że jest to dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu. W dniu 19 września 2024 r. (data wpływu do organu) M. S. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z 27 czerwca 2024 r. W skardze zażądał zobowiązania organu do załatwienia jego wniosku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że po zapoznaniu się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z 25 czerwca 2024 r. w sprawie sygn. akt III OSK 1951/23 pismem z 25 września 2024 r. przesłał skarżącemu kopię żądanego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna ponieważ organ dopuścił się bezczynności polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu w ustawowym terminie informacji publicznej objętej wnioskiem z 27 czerwca 2024 r. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dyrektor Zakładu Karnego jest bez wątpienia podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W orzecznictwie utrwalony jest również pogląd, że informacja o sposobie załatwienia skarg i wniosków dotyczących działalności Służby Więziennej (Okręgowego Inspektoratu) i podległych mu jednostek stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. (tak m. in. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3117/19). W związku z powyższym informację publiczną stanowi treść rozstrzygnięć podjętych przez organ na skutek skarg osadzonych. Stanowią one bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego. Sposób rozpatrzenia skarg osadzonych stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej kończące postępowanie w danej sprawie, co oznacza, że przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d/ u.d.i.p.) oraz dokument urzędowy zawierający w swej treści rozstrzygnięcie (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ tiret pierwszy u.d.i.p.). Za informację publiczną, a nie jedynie dokument wewnętrzny, uznać należy także informacje zawarte w dokumencie "analizy sposobu załatwienia wniosków, skarg i próśb dotyczących osób pozbawionych wolności". Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że kwestia ta była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 1951/23 uznał, że sprawozdania z rocznej analizy i rocznej charakterystyki skarg jest informacją publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym orzeczeniu dokonał obszernej i wnikliwej analizy powyższego zagadnienia, w tym także w kontekście możliwości uznania takiego sprawozdania jedynie za dokument wewnętrzny. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koncepcja tzw. "dokumentu wewnętrznego" nie jest założeniem normatywnym. Żaden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewnętrznego" i jest to termin wypracowany wyłącznie przez doktrynę i judykaturę przy czym, jego stosowanie odbywa się wyłącznie w niektórych wyjątkowych, ściśle określonych sytuacjach. Oznacza to, że pojęcia tego nie wolno rozszerzać poza ściśle określone kryteria, gdyż jego wdrażanie na przypadki im nie podpadające narażałoby na zarzut naruszenia konstytucyjnej gwarancji dostępu do szeroko rozumianych informacji o sprawach publicznych. W przypadku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy zatem nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej. Na problematykę niekonstytucyjności poruszanego zagadnienia zwraca także uwagę część przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego. Wspomniany brak odwołania do ustawowo wyodrębnionej formuły "dokumentu wewnętrznego" oznacza, że pomimo przekonania o racjonalności wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów publicznych i innych podmiotów zobowiązanych, wątpliwości dotyczące legalności wyłączania zakresu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej są uzasadnione. Przedstawiciele nauki podkreślają, że praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony (por. M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, (w:) Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi B. B., W. 2014, s. 100). Również prof. M.. J. wyraziła stanowisko, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, podkreślając jednocześnie, że nie ma znaczenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, albowiem podlega on co do zasady udostępnieniu, niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny, "wewnętrzny", czy też "roboczy" (por. M. Jaśkowska (w:) Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r., zeszyt nr 1, s. 11). Mając na uwadze wyżej przedstawioną krytykę doktrynalną pojęcia "dokumentu wewnętrznego" należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że każdorazowe powołanie się przez podmiot zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji publicznej do tego pojęcia jako uzasadnienia niespełnienia przez dany dokument cechy z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga szczegółowego wskazania zarówno rodzaju dokumentu, jak i jego treści z punktu widzenia kryteriów określonych w doktrynie, tj. wewnętrznego, roboczego charakteru informacji. W analizowanej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił zapatrywania organu, iż objęte wnioskiem dostępowym dokumenty w postaci sprawozdań z rocznej analizy i rocznej charakterystyki skarg sporządzone w zakładzie karnym mają charakter dokumentów wewnętrznych, bowiem sporządzenie tych sprawozdań nie jest wymagane przez obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności obowiązek ich sporządzenia nie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Ponadto sporządzanie tych sprawozdań wynika jedynie z praktyki stosowanej w aresztach śledczych oraz zakładach karnych i służyć ma wymianie informacji pomiędzy funkcjonariuszami Służby Więziennej, co świadczy o tym, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, że dokumenty te nie są kierowane na zewnątrz. Jak stwierdził jednak Naczelny Sąd Administracyjny przedstawione stanowisko Sądu pierwszej instancji uznać należy za błędne. Wspomnieć w tym miejscu należy, iż definicję dokumentu urzędowego zawiera art. 6 ust. 2 u.d.i.p., którym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe sprawozdania z rocznej analizy i rocznej charakterystyki skarg spełniają wszystkie cechy dokumentu urzędowego i nie mogą być uznane za "dokument wewnętrzny", choćby dlatego, że składane są przez każdą jednostkę penitencjarną do właściwego okręgowego inspektoratu Służby Więziennej. Objęte wnioskiem dostępowym sprawozdania są zatem skierowane do innego niż zakład karny podmiotu, a mianowicie do innej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, którą stanowi Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej. Zwrócić należy uwagę, iż stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej okręgowe inspektoraty Służby Więziennej oraz zakłady karne i areszty śledcze są odrębnymi jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej. Nie sposób zatem przyjąć, że żądane dokumenty służą jedynie wewnętrznej wymianie informacji pomiędzy funkcjonariuszami Służby Więziennej, skoro w istocie mają one na celu przekazywanie usystematyzowanych informacji, co prawda w ramach Służby Więziennej, ale pomiędzy różnymi jej jednostkami organizacyjnymi. Trafnie też skarżący kasacyjnie zwraca uwagę na obowiązki w zakresie nadzoru i kontroli nad sposobem załatwiania skarg i wniosków sprawowane przez organy wyższego stopnia na podstawie art. 258 § 1 pkt 4 i art. 259 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 259 § 1 k.p.a. organy, o których mowa w art. 258 k.p.a., dokonują okresowo, nie rzadziej niż raz na dwa lata, ocen przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków przez organy i jednostki organizacyjne poddane ich nadzorowi. Przedmiotowe sprawozdania stanowią zatem również jeden z instrumentów służących realizacji wskazanego obowiązku, co potwierdza, że dane w nich zawarte są danymi o funkcjonowaniu podmiotu publicznego, a co za tym idzie, stanowią informacje o sprawach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w całości podziela i przyjmuje za własne powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz argumenty przedstawione w jego uzasadnieniu. W konsekwencji też w sprawie należy przyjąć, że sprawozdania z rocznej analizy i rocznej charakterystyki skarg jest informacją publiczną. Skoro zatem Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, organ obowiązany był tę informację udostępnić skarżącemu w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Bezsporne jest, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie wniosku z 27 czerwca 2024 r., jednak uczynił to dopiero w dniu 25 września 2024 r., a zatem po upływie wskazanego wyżej czternastodniowego terminu. Okoliczność udostępnienia żądanej informacji po wniesieniu skargi, lecz przed rozpoznaniem sprawy przed Sąd, czyni w oczywisty sposób zbędnym zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) wobec ustania bezczynności na dzień rozpatrywania skargi i uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Nie zwalnia to jednak Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność, której dopuścił się organ (pkt I sentencji wyroku), miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia ewentualnego zastosowania innych instrumentów prawnych właściwych przy stwierdzeniu bezczynności organu (grzywna lub suma pieniężna na rzecz skarżącego - art. 149 § 2 p.p.s.a.). Bezczynność, której w rozpoznawanej sprawie dopuścił się organ, nie miała charakteru rażącego (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W działaniach organu nie ma złej woli, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że udostępnianie informacji publicznej, jakkolwiek istotne, nie jest jednak głównym zadaniem organu. Istotna pozostaje także okoliczność, że skarga wpłynęła do organu w dniu 19 września 2024 r., zaś organ udostępnił skarżącemu żądaną informację w dniu 25 września 2024 r. Argumenty te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącemu zwrot kosztów w kwocie 11,30 zł, obejmującej koszty korespondencji poniesione przez skarżącego (pkt IV sentencji wyroku). Koszty te obejmują koszt znaczków pocztowych – te bowiem koszty zostały wykazane co do swej wysokości. Skarżący nie wykazał natomiast jaki był rzeczywisty koszt nabycia kopert, podawana zaś przez niego kwota w wysokości 2 zł za pojedynczą "zwykłą" kopertę jawi się jako oczywiście zawyżona. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.