II SAB/Lu 151/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2025r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Wójta Gminy Drelów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Z. K. (dalej jako "skarżący") skierował w dniu 26 września 2025r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy Drelów (dalej jako "organ/Wójt") polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z 1 września 2025r. o udzielenie – drogą elektroniczną - informacji publicznej. We wniosku skarżący żądał wskazania "jakie działania zostały podjęte przez Wójta Gminy po stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 10 marca 2020 r., nr UAN.6730.13.2020.ZD i utrzymania tej decyzji SKO w Białej Podlaskiej [z 12 maja 2023r.] w całości w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 23 listopada 2023r. (...). Decyzję SKO w Białej Podlaskiej (...) Wójt Gminy Drelów otrzymał (...) pod koniec 2023r. Wójt (...) winien z urzędu podjąć działania, o których mowa w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności w art. 59 pkt 3 ustawy". Pismem z dnia 15 września 2025 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek wskazując, że skarżący był stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, a zatem udostępnianie wszelkich informacji dotyczącej tej sprawy jest uregulowane w k.p.a., które to przepisy mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie części wniosku dotyczącej konieczności podjęcia z urzędu przez organ działań, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p") organ wskazał, że w powyższej sytuacji nie ma zastosowania przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Organ zasugerował, że wnioskodawca w zasadzie nie chce poznać stanu rzeczywistego związanego z mechanizmem podejmowanych przez organ działań, a pytania dotyczą stanu insynuowanego, sugerowanego i odpowiadającego z góry założonej tezie ("Czy i jakie działania podjął organ w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p.?") Zdaniem skarżącego bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. (ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz.U. z 2022r., poz.922, dalej jako "u.d.i.p.") zachodzi także w przypadku udzielenia informacji publicznej innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca, niepełnej czy chaotycznej. Odnosząc się do stanowiska organu, skarżący wskazał, że nie był stroną postępowania, w którym wydano sporną decyzję, lecz wyłącznie pełnomocnikiem strony; wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył natomiast w imieniu własnym, poza tym w aktach administracyjnych nie ma informacji o działaniach Wójta po wydaniu spornej decyzji. W tej sprawie nie toczy się już żadne postępowanie, decyzja jest ostateczna, więc nawet gdyby wnioskodawca był stroną w postępowaniu przed SKO w Białej Podlaskiej, to zakres wniosku o informację publiczną nie dotyczył tego postępowania, ale działań podjętych przez Wójta Gminy Drelów po zakończeniu tego postępowania. Zdaniem skarżącego, Wójt Gminy Drelów celowo przedłuża postępowanie, odmawiając przekazania wnioskodawcy informacji publicznej bez wydania odpowiedniej decyzji; skarżący wskazał też na przepisy art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wyjaśnił, że na podstawie decyzji Wójta z dnia 10 marca 2020 r. ustalającej warunki zabudowy inwestor rozpoczął budowę dwóch stawów rybnych, w trakcie realizacji inwestycji dochodziło do szeregu naruszeń m.in. w zakresie stosunków wodnych; skarżący składał wiele wniosków do Wójta Gminy Drelów związanych z tą inwestycją w trybie u.d.i.p., a WSA w Lublinie stwierdzał rażącą bezczynność organu. Podniósł, że pytanie brzmiało "Jakie działania zostały podjęte przez Wójta Gminy Drelów po stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Drelów z dnia 10 marca 2020 r.", a więc "odpowiedź winna wskazać czy jakieś działania były przez Wójta podjęte, a jeżeli tak to jakie". Wójt jest zobowiązany do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem, a gdy uzna, że wniosek jest np. zbyt ogólny, winien wystąpić do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie. W związku z tym skarżący domaga się: 1. stwierdzenia, że Wójt dopuścił się bezczynności, 2. zobowiązania Wójta do udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z 1 września 2025 r., 3. stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł; 5. wymierzenia organowi grzywny w wysokości 10.000 zł oraz 6. zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że udzielił skarżącemu odpowiedzi w ustawowym terminie, wyjaśniając, że informacje dotyczące wskazanej sprawy skarżący może uzyskać w trybie k.p.a., który jest trybem szczególnym w stosunku do u.d.i.p. i zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma pierwszeństwo przed przepisami u.d.i.p. Jednocześnie organ udzielając odpowiedzi na pytanie o działaniach organu, o których mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poinformował skarżącego, że przywołany przepis nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym sprawy opisanej we wniosku. W związku z tym, zdaniem organu, została skarżącemu udzielona pełna odpowiedź. Wskazanie, że w sprawie dany przepis nie znalazł zastosowania jest równoznaczne z konstatacją, że nie mogły być podjęte na podstawie tegoż przepisu żadne działania; odpowiedział zatem na pytanie w sposób adekwatny do jego treści. Ponadto organ podkreślił, że rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej związany jest jego treścią, przy czym u.d.i.p. nie przewiduje możliwości wzywania strony do doprecyzowania zakresu żądania; wnioski winny być sformułowane możliwie jasno, wola strony powinna być przedstawiona w sposób jednoznaczny i nie powodujący wątpliwości co do zakresu żądania. Pytanie skarżącego dotyczyło tego, jakie działania podjął organ na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. po stwierdzeniu nieważności spornej decyzji i organ udzielił odpowiedzi na to pytanie; nie było przeszkód, by skarżący złożył kolejny wniosek w trybie u.d.i.p. umożliwiający jego jednoznaczne odczytanie. Zdaniem organu, skarżący we wniosku sugerował, że organ ma obowiązek podjąć działania w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tymczasem istota informacji publicznej dotyczy wiedzy o działaniach organu władzy publicznej (jednostki samorządu terytorialnego) i osób wykonujących funkcje publiczne i służy temu, aby obywatel mógł poznać stan rzeczywisty, związany z mechanizmem podejmowanych przez organ działań, ale nie stan insynuowany, sugerowany, odpowiadający z góry założonej tezie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r. II SAB/Gd 11/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.". Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. W niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Niewątpliwie Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy samorządowej. Sporne było to, czy wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. Pytanie nie zostało jasno sformułowane, a ustalenie przez organ, jakiej dokładnie informacji skarżący żąda, wymagało od organu przeanalizowania całego wniosku. Biorąc pod uwagę treść skargi i odpowiedzi na skargę, należy stwierdzić, że wniosek dotyczył informacji o tym, jakie działania podjął Wójt Gminy Drelów po stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Pytanie o działania podjęte na podstawie tego przepisu, to zatem pytanie o to, czy organ wydał jedną z określonych w nim decyzji. Jest więc to pytanie o "zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 [w tym organów] samorządowych], a więc o informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, w tym o: d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. W świetle powyższego, biorąc pod uwagę, że skarżący nie był stroną postępowania, w którym stwierdzono nieważność spornej decyzji o warunkach zabudowy (bowiem występował w niej wyłącznie jako pełnomocnik) Wójt miał obowiązek załatwić przedmiotowy wniosek w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p. Tryb ten nie został wyłączony na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ("Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi"), ponieważ skarżący, nieposiadający statusu strony we wskazanym postępowaniu, nie mógł we własnym interesie korzystać z trybu przewidzianego w k.p.a. Stosownie do przepisów u.d.i.p. - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) Wbrew zarzutom skargi, Wójt Gminy Drelów udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 1 września 2025r. z zachowaniem ustawowego terminu, tj. 15 września 2025r. Organ w piśmie z 15 września 2025r. skierowanym do skarżącego zawarł następujące sformułowanie: "Odnosząc się natomiast do twierdzenia Wnioskodawcy jakoby w powyższej sprawie tut. organ powinien podjąć działania, o których mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. informuję, że przywołany przepis nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym sprawy". Organ odpowiedział zatem skarżącemu, że na podstawie wskazanego przepisu nie podjął żadnych działań, z czego wynika, że nie wydał decyzji, o której mowa w tym przepisie. Organ udzielił więc skarżącemu żądanej informacji, co oznacza, że nie można mu zarzucić bezczynności w zakresie wniosku skarżącego złożonego w trybie u.d.i.p. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy brak podjęcia przez organ działań w trybie tego przepisu było zgodne z prawem – kwestia ta wykracza poza zakres niniejszej skargi. Zarzuty skargi są więc nietrafne. Skoro ze skargi i odpowiedzi na skargę wynika, że organ pomimo pewnych trudności prawidłowo zrozumiał, jakiej informacji publicznej skarżący się domagał i udzielił odpowiedzi, nie można mu zarzucić bezczynności. Organ dostatecznie jasno wskazał, że nie podjął działań w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Jest to odpowiedź negatywna, ale w pełni adekwatna do pytania. Ocena tego, czy organ miał obowiązek zastosować art. 59 ust. 3 u.p.z.p. – jak wyżej wyjaśniono – nie podlega natomiast badaniu przez Sąd w niniejszej sprawie. Skarga dotyczy bowiem bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie bezczynności organu w sprawie dotyczącej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ udzielając odpowiedzi na wniosek nie miał racji, że objęta wnioskiem informacja nie jest informacją publiczną, nie miał też racji, że informacja podlega udostępnieniu w trybie przepisów k.p.a. – zostało to wyżej wyjaśnione. Z kolei nietrafnie podnosi skarżący, że organ w razie wątpliwości co do treści wniosku powinien się zwrócić do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie. "Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej poweźmie wątpliwość co do treści żądania wnioskodawcy, nie jest uprawniony do wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania treści żądania, celem zapewnienia prawidłowej realizacji wniosku i udzielenia odpowiedzi zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Podmiot zobowiązany jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. W tym zakresie nie stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., pozwalającego na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy kodeksu w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Brak odesłania do art. 64 § 2 k.p.a. wyklucza takie działania ze strony organu, których celem jest zapewnienia prawidłowej realizacji wniosku i udzielenia odpowiedzi zgodnie z żądaniem wnioskodawcy". (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 2 października 2025r., III SAB/GD 323/25). Z przedstawionych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.