II SAB/Lu 155/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] sierpnia 2016 r. Fundacja W. w L. wniosła za pośrednictwem Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego - L. - Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (dalej także jako "MPK L. Sp. z o.o.") skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność wskazanej Spółki w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając MPK L. Sp. z o.o. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4. ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżąca Fundacja wniosła o zobowiązanie Prezesa Zarządu tej Spółki do wykonania przedmiotowego wniosku zgodnie z jego treścią. Autor skargi wniósł ponadto o zasądzenie na rzecz Fundacji W. zwrotu kosztów postępowania, a także o przyznanie jej od MPK L. Sp. z o.o. sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że w przedmiotowym wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r., nadanym pocztą elektroniczną, zwróciła się do MPK L. Sp. z o.o. o udzielenie informacji publicznej polegającej na odpowiedzi na pytanie, czy Spółka ta zawierała umowy ze Miejską Korporacją Komunikacyjną Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (dalej także jako "MKK Sp. z o.o.") w okresie od dnia [...] stycznia 2015 do dnia rozpatrzenia wniosku, a jeśli tak – dodatkowo o udostępnienie kopii tych umów w wersji elektronicznej. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Fundacja otrzymała drogą mailową odpowiedź na powyższy wniosek w postaci skanu pisma podpisanego przez A. S. (Prokurent oraz Dyrektor ds. Eksploatacji) oraz B. S. (Prokurent). W piśmie stwierdzono, że przygotowanie wykazu umów zawartych z MKK Sp. z o.o. jest informacją przetworzoną i może zostać udostępnione po wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie autora skargi odpowiedź MPK Sp. z o.o. w L. nie dotyczy przedmiotu wniosku. Fundacja nie wnioskowała bowiem o udostępnienie wykazu umów zawartych przez MPK Sp. z o.o. z MKK sp. z o.o., lecz informacji, czy umowy zostały zawarte, a w razie odpowiedzi pozytywnej - o udostępnienie kopii tych umów. Zdaniem Fundacji, odszukanie i skopiowanie dokumentu jest prostą czynnością administracyjną i nie może być uznane za przetworzenie informacji. W odpowiedzi na skargę MPK L. S.. z o.o. – reprezentowana przez radcę prawnego M. D. – wniosła o oddalenie skargi. Spółka podtrzymała stanowisko, że przedmiotem żądania wyrażonego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. była informacja publiczna o charakterze przetworzonym, której udostepnienie – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego. MPK L. Sp. z o.o. – o czym poinformowano wnioskodawcę – nie prowadzi bowiem, a tym samym nie posiada wykazu umów zawartych z MKK Sp. z o.o., w związku z czym w dacie otrzymania ww. wniosku nie dysponowała gotową informacją, której udostępnienia domagała się Fundacja W.. Do przygotowania takiej informacji na potrzeby przedmiotowego wniosku musiałaby oddelegować kilku pracowników, w dodatku osób z kierownictwa Spółki, które posiadają odpowiednią wiedzę na temat jej bieżącej działalności, podmiotów i przedmiotu zwartych umów. W konsekwencji Spółka nie zgodziła się z zarzutem, jakoby pozostawała bezczynna w sprawie wniosku Fundacji. Podkreśliła, że odpowiedzi na ten wniosek udzieliła w dniu [...] sierpnia 2016 r., a zatem nie pozostawała w zwłoce w jego załatwieniu. W ocenie MPK Sp. z o.o. wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu publicznego, a następnie oczekiwanie na jego reakcję, było zasadne i wyłącza możliwość uwzględnienia złożonej w tych okolicznościach skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Ustawy Zasadniczej. Powołana ustawa w art. 4 ust. 1 pkt 5 do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych zalicza osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 184 ze zm.), a także na podmiotach reprezentujących inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników. Jak wynika z załączonej do akt sprawy informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców KRS (k. 20-23), właścicielem całości udziałów MPK L. Sp. z o.o. w L. jest Gmina L.. Tym samym Spółkę tę, jako osobę prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, uznać należy za podmiot, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznych. Za uznaniem że MPK L. Sp. z o.o. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, dodatkowo przemawia przedmiot działalności tej Spółki. Jest ona bowiem jednym z głównych wykonawców transportu publicznego (miejskiego i podmiejskiego) na terenie L.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest natomiast przekonanie, że funkcjonowanie podmiotów, które zajmują się wykonywaniem transportu publicznego, jest równoznaczne z realizacją zadań publicznych. W wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie regularnego przewozu w ramach publicznego transportu zbiorowego za zadanie publiczne wynika z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Podobnie transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy. W świetle zaś art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.) transport zbiorowy mieści się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Wobec powyższych rozważań nie może budzić żadnych wątpliwości, że MPK L. Sp. z o.o. należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i tym samym ciążył na niej obowiązek załatwienia wniosku skarżącej Fundacji zgodnie z przepisami tej ustawy. Z przedmiotowych regulacji wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej po otrzymaniu wniosku o udzielenie takiej informacji, ma - co do zasady - obowiązek udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. (w przypadkach wyjątkowych termin udzielenia informacji publicznej może zostać przedłużony maksymalnie do 2 miesięcy – art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Nie każda informacja publiczna podlega jednak bezwarunkowemu udostępnieniu. W świetle bowiem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wcześniejszym wykazaniem przez wnioskodawcę, że za uwzględnieniem jego wniosku przemawia szczególny interes publiczny. Należy mieć na uwadze, że wnioskodawca, na etapie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. M. Bidziński, M.Chmaj, P. Szustakiewicz: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2010, str. 44 wraz z powołanym tam wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05, publ. Prok. i Pr. 2006, Nr 5, poz. 53). Stanowisko powyższe jest o tyle zrozumiałe, że ustawodawca w ramach przepisów u.d.i.p. nie zawarł jednoznacznej definicji pojęcia "informacji przetworzonej". W świetle powyższego, jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej po jego wstępnej analizie uzna, że przedmiotem żądania jest informacja publiczna o charakterze przetworzonym, zaś wniosek nie zawiera argumentów w zakresie spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji, jego obowiązkiem jest wezwanie wnioskodawcy do uzupełniania w wyznaczonym terminie wniosku o stosowną argumentację w tym zakresie, a następnie poddanie tej argumentacji stosownej ocenie co do jej słuszności. Uznanie owej przesłanki za spełnioną winno skutkować udostępnieniem wnioskodawcy żądanej informacji po jej uprzednim przygotowaniu (przetworzeniu) na potrzeby wniosku. Niewykazanie przez wnioskodawcę w zakreślonym terminie posiadania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji powinno natomiast skutkować podjęciem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11, LEX nr 1082749). Należy jednak przyjąć, że w takiej sytuacji 14-dniowy termin na załatwienie sprawy, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (który w wyjątkowych sytuacjach może zostać przedłużony maksymalnie do 2 miesięcy – ust. 2), rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia otrzymania od wnioskodawcy odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego, względnie od momentu bezskutecznego upływu terminu do wykonania takiego zobowiązania. Dlatego też w opisywanej sytuacji, o ewentualnej bezczynności podmiotu zobowiązanego można by mówić dopiero wówczas, gdyby podmiot taki nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, pomimo upływu wskazanego wyżej terminu, biegnącego od momentu zakończenia etapu weryfikacji przesłanki szczególnego interesu publicznego. Jeżeli więc adresat wniosku o udostepnienie informacji publicznej na wniosek taki niezwłocznie odpowiada wzywając wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego, co uzasadnia przekonaniem, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, to nawet wówczas, gdy wnioskodawca nie zgadza się z taką oceną żądanej przez niego informacji (stojąc na stanowisku, że żąda informacji prostej), nie może na tym etapie postępowania skutecznie zarzucić adresatowi wniosku bezczynności. Organ nie jest bowiem w bezczynności w sytuacji, gdy odpowiada na wniosek, nawet jeśli odpowiedź nie satysfakcjonuje wnioskodawcy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB 425/03 i II SAB 426/03, niepubl.). Natomiast ocena, czy objęta wnioskiem informacja rzeczywiście ma charakter informacji przetworzonej, możliwa jest dopiero po wydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia – w ramach instancyjnej, a następnie sądowej kontroli legalności takiej decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 18/16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że złożona przez Fundację W. już w dniu [...] sierpnia 2016 r. skarga na bezczynność MPK L. Sp. z o.o. w sprawie wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r., nie mogła zostać uwzględniona, albowiem była co najmniej przedwczesna, by skutecznie zarzucić ww. Spółce bezczynność w niniejszej sprawie. Spółka odpowiedziała w dniu [...] sierpnia 2016 r. na przedmiotowy wniosek wskazując, że według jej oceny żądana informacja ma charakter przetworzony i w związku z tym wezwała Fundację do wykazania w terminie 10 dni szczególnego interesu publicznego. Skarga została natomiast złożona już drugiego dnia po otrzymaniu przez Fundację przedmiotowego wezwania, a zatem jeszcze przed upływem terminu do jego wykonania, i tym samym przed rozpoczęciem biegu terminu do udzielenia informacji, bądź wydania w tym zakresie decyzji odmownej. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę należało oddalić jako bezzasadną.