II SAB/Lu 155/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024r. sprawy ze skargi F. L. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku F. L. z dnia [...] maja 2024r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej F. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. F. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 14 października 2024r. drogą elektroniczną skargę na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nieudzieleniu jej informacji publicznej na wniosek z 15 maja 2024r. Skarżąca we wskazanym wniosku domagała się udostępnienia na adres mailowy "rejestru decyzji o warunkach zabudowy od 29 maja 2023r. w formacie arkusza kalkulacyjnego". Wyjaśniła, że w piśmie z 29 maja 2024r. organ poinformował ją, że z uwagi na konieczność analizy wnioskowanych informacji w celu określenia możliwości i zakresu ich udostępnienia termin udzielenia odpowiedzi zostaje przedłożony do 2 miesięcy. Następnie w piśmie z 5 lipca 2024r. odpowiedział na wniosek, że "przedmiotowe żądanie nie może zostać zrealizowane na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako "u.d.i.p."), ponieważ wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Przytoczył treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" u.d.i.p., z którego - zdaniem organu- wynika, że udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega wyłącznie informacja o prowadzonym rejestrze, o sposobie i zasadach udostępnienia danych zawartych w tym rejestrze, a nie sam rejestr jako instytucja prawna. W związku z tym, że organ (mimo obecnie wyrażonego stanowiska) udostępnił jej takie informacje za wcześniejsze okresy, skarżąca zwróciła się do organu o wskazanie powodu zmiany stanowiska (5 lipca 2024r.), a organ odniósł się do tego żądania (w dniach 12 lipca 2024r. i 30 sierpnia 2024r.) Fundacja dodała, że kwestia udostępniania rejestrów decyzji o warunkach zabudowy przez organ była już przedmiotem kontroli przez WSA w Lublinie (sygn. II SAB/Lu 4/22), który potwierdził dopuszczalność żądania udostępnienia rejestru decyzji o warunkach zabudowy w trybie u.d.i.p. Wskazała na podobne stanowisko innych sądów administracyjnych, które uznawały, że skoro dokumenty urzędowe co do zasady podlegają udostępnieniu, to tym bardziej udostępnieniu podlega wyciąg z nich w formie rejestru. W związku z tym Fundacja wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji, stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg czynności podejmowanych w związku z wnioskiem skarżącej Fundacji. Wskazał, że rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, prowadzi - zgodnie z art. 57 ust. 2 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej jako u.p.z.p.) - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Na podstawie delegacji zawartej w art. 67 ust. 2 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał w dniu 13 maja 2004 r. rozporządzenie w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz.U. Nr 130, poz. 1385). Jest to rejestr publiczny w rozumieniu art 3 pkt 5 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r., poz. 307 z późn. zm. dalej jako "u.info."), a więc zasób prowadzony na podstawie przepisów ustawowych przez podmiot publiczny, który ma służyć do realizacji zadań publicznych. Organ podkreślił, że cechą rejestru publicznego nie jest jawność; mogą się w nim mieścić zasoby, do których dostęp został ograniczony. Rejestr służy realizacji zadania publicznego, tj. wykonywania przez organy planistyczne władztwa planistycznego, jednak nie przekłada się to automatycznie na ocenę sposobu, zakresu i trybu udostępniania informacji w nich zawartych. Powołując się na wybrane orzeczenia sądowe i piśmiennictwo, organ stwierdził, że spornego rejestru nie można udostępniać w trybie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., który przewiduje dostęp do informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a więc dotyczy tylko tego, czy podmiot zobowiązany prowadzi określone rejestry ewidencyjne, natomiast nie odnosi się do zawartości gromadzonych w nich danych czy informacji. Celem tego przepisu jest zapewnienie dostępu do informacji o możliwych źródłach innych informacji, do których rejestrowania i archiwizacji są zobowiązane organy władzy publicznej. Wobec tego informacją publiczną w rozumieniu cyt. przepisu są ogólne informacje, w tym nazwa określonego rejestru (ewidencji, archiwum), akt normatywny uprawniający do jego prowadzenia, miejsce przechowywania, administratora danych i zasady wglądu do tego rejestru oraz zmiany ujętych w nim danych W trybie tego przepisu nie można żądać uprawnienia rejestru jako takiego. Ubocznie wskazał, że zasady udostępniania danych zawartych w rejestrach publicznych określa u.info. Rejestry jako systemy ewidencyjne nie podlegają udostępnieniu jako takie, zaś tryb udostępniania zawartych w rejestrach publicznych na cele niezwiązane z realizacją zadań publicznych następuje (zgodnie z art. 15 ust. 4 u.info.) na zasadach określonych w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2023r., poz. 1524, dalej jako "u.o.d.p.w.") W związku z powyższym wniosek F. W. nie podlegał rozpoznaniu w trybie przepisów u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku organu, informacje, których domagała się Fundacja stanowią informację publiczną, a więc wniosek o ich udostępnienie powinien zostać rozpatrzony w trybie u.d.i.p. Skarżąca domagała się rejestru wydanych decyzji o warunkach zabudowy w formie arkusza kalkulacyjnego. Rejestr takich decyzji jest prowadzony na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazanych przez organ przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z Załącznika Nr 1 tego rozporządzenia wynika, że "rejestr decyzji o warunkach zabudowy wydanych w danym roku" składa się z ośmiu kolumn w kolejności: Lp. (1), nr decyzji i data jej wydania (2), rodzaj inwestycji (3), nazwa i adres wnioskodawcy (4), oznaczenie nieruchomości (nr dz. ew.) (5), streszczenie ustaleń decyzji (6), wygaśnięcie, stwierdzenie nieważności lub zmiana decyzji (7), uwagi (8). W istocie rejestr zawiera uporządkowane i pogrupowane podstawowe informacje o treści wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje takie jako dokumenty urzędowe są natomiast bezspornie informacjami publicznymi, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Sąd podziela w konsekwencji wyrażany w orzecznictwie pogląd, że rejestry takich decyzji również podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 lutego 2019r., II SAB/Rz 4/19; wyrok WSA w Krakowie z 11 grudnia 2009r., II SAB/Kr 65/09 i wyrok NSA z 21 lipca 2010r., I OSK 557/10; wyrok NSA z 17 października 2023r., III OSK 1622/22; wyrok WSA w Krakowie z 14 maja 2014r., II SA/Kr 126/14; wyrok NSA z 16 marca 2021r., III OSK 86/21 i wyrok WSA w Krakowie II SAB/Kr 255/17). Oczywiście w trybie u.d.i.p. podlegają udostępnieniu także informacje "o prowadzonych rejestrach (...) oraz o sposobach i zasadach udostępnienia danych w nich zawartych" – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" u.d.i.p. Nie oznacza to jednak, wbrew stanowisku organu, że w tym trybie nie mogą zostać udostępnione informacje zawarte w rejestrze, jeśli są to informacje publiczne. Ma to miejsce m.in. w przypadku rejestrów, których dotyczy art. 67 u.p.z.p. i wyżej powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 13 maja 2004r. tj. rejestru decyzji o warunkach zabudowy (Załącznik Nr 1), rejestru decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim (Załącznik Nr 2), rejestru o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym (Załącznik Nr 3) oraz rejestru decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych (Załącznik Nr 4). Ich zawartość obejmuje skatalogowaną, zwartą, skróconą treść tych decyzji, a więc stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie Sądu, sformułowanie wniosku skarżącej Fundacji było wystarczająco zrozumiałe: skarżąca domagała się udostępnienia rejestru (...) w formie arkusza kalkulacyjnego. Słownik języka polskiego PWN (internetowy) definiuje pojęcie "arkusza kalkulacyjnego" jako: "1) program komputerowy służący do sporządzania obliczeń finansowych, zestawień statystycznych itp. za pomocą tabel, 2) jako zestawienie finansowe kosztów poniesionych na wytworzenie produktu, usług, pracy". Mając na uwadze, że rejestr, na który skarżąca wskazuje (i który oczywiście jest znany organowi) jest zestawieniem danych z treści decyzji o warunkach zabudowy, nie powinno budzić wątpliwości, że skarżąca używając wyrażenia "arkusz kalkulacyjny" miała na myśli właśnie zestawienia tych decyzji, a nie program komputerowy służący do tworzenia rejestru. Jeśli jednak organ miał wątpliwości jak należy rozumieć arkusz kalkulacyjny, powinien wezwać skarżącą do sprecyzowania wniosku. W związku z powyższym zasadnie zarzuca skarżąca, że organ błędnie ocenił, że sporna informacja nie jest informacją publiczną i że nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., co uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), albo gdy dokonuje wprawdzie takich czynności, ale nie są one usprawiedliwione w okoliczności danej sprawy. Rozpatrując wniosek skarżącej organ błędnie uznał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a w efekcie błędnie wskazał skarżącej, że jej udostępnienie następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Niezależnie od tego należy podnieść, że w świetle art. 7 u.o.d.p.w. – przepisy tej ustawy [o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego] nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu lub ponownego wykorzystywania informacji będących informacjami sektora publicznego oraz przepisów o ochronie danych osobowych. Na gruncie art. 7 ust. 1 poprzedniej ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego z 2016 r., który jest tożsamy z obecnie obowiązującym przepisem u.o.d.p.w., w literaturze i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że jeżeli podmiot zobowiązany stwierdzi, że ma do czynienia z żądaniem, które podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź innym określającym zasady dostępu do informacji, to nie ma podstaw do tego, by w takiej sytuacji stosować przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu. W takim przypadku uzasadnione jest poinformowanie o tej okoliczności zainteresowanego ze wskazaniem na treść art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu, a jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy ustaw, o których mowa w tym przepisie uzasadniona jest realizacja dostępu w sposób i formie w nich przewidzianych (zob. M. Sakowska-Baryła w: Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Wyd. Ministerstwo Cyfryzacji, Warszawa 2016 r., str. 53, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1820/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt SA/Wa 294/17). W związku z tym w punkcie I. wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 15 maja 2024 r. w terminie 14 dni. W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zachowanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Takie postępowanie nie miało cech lekceważącego traktowania przez organ obowiązków nakładanych mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w punkcie III. wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.