II SAB/Lu 167/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. K. – Ć. na bezczynność Dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. A. K.- Ć. wniosła w dniu 16 listopada 2022r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Przedszkola Miejskiego [...] w Z. (dalej jako "Dyrektor", "Przedszkole") polegającą na niezałatwieniu jej wniosku z dnia 3 października 2022r. o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku domagała się wskazania wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom Przedszkola we wrześniu i październiku 2022r. W piśmie z 25 października 2022r. Dyrektor wskazała, że we wrześniu 2022r. na wypłatę dodatków motywacyjnych przeznaczono łączną kwotę 1740 zł, z której wypłacono dodatki motywacyjne 11 nauczycielom w kwotach: po 100 zł – 2 nauczycielom, po 120 zł - 4 nauczycielom, po 130 zł – 2 nauczycielom, po 150 zł – 2 nauczycielom i 500 zł – 1 nauczycielowi; takie same kwoty przeznaczono na dodatki motywacyjne dla 11 nauczycieli w październiku 2022r. Udzielenie tej odpowiedzi jest - zdaniem skarżącej - niepełne, gdyż domagała się ona wskazania kwot dodatków z podaniem imion i nazwisk poszczególnych nauczycieli. Wyjaśniła, że gdy sama pełniła funkcję dyrektora w tym Przedszkolu, udzielała takich informacji. W związku z tym skarżąca w dniu 26 października 2022r. zwróciła się do Dyrektora o uzupełnienie odpowiedzi. W piśmie z 31 października 2022r. Dyrektor w pierwszej kolejności zauważyła, że celem uzyskania spornych informacji była - zgodnie z wnioskiem – "potrzeba sprawdzenia prawidłowości gospodarowania środkami przeznaczonymi na dodatki motywacyjne nauczycieli". W związku z tym, zdaniem Dyrektor – udzielone informacje o puli środków, ilości i kwotach przyznanych dodatków umożliwią skarżącej ocenę gospodarowania środkami Przedszkola. Dyrektor wskazała ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nauczyciele Przedszkola nie są osobami, które pełnią funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."), gdyż "osobą pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji" jest każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne. Funkcję publiczną pełnią więc osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Ponadto informacje na temat wynagrodzenia należą do sfery życia prywatnego, stanowiąc dobro osobiste, a jego ujawnienie bez zgody pracownika jest niedopuszczalne. Skarżąca nie uwzględniła tych wyjaśnień i podnosząc, że organ nie udzielił jej pełnej informacji, wniosła powyższą skargę na bezczynność. Zarzuciła Dyrektorowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i wniosła o zobowiązanie go do załatwienia wniosku poprzez podanie imienia i nazwiska nauczyciela oraz wysokości dodatku motywacyjnego, który został mu przyznany we wrześniu i październiku 2022r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Przedszkola wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z 31 października 2022r. Ponadto Dyrektor podniosła, że skarżąca faktycznie żąda informacji publicznej ze względu na własny, prywatny, a nie publiczny interes i nadużywa swego prawa. Skarżąca w latach 2017r. - 2022r. była dyrektorem Przedszkola, a od 1 września 2022r. zatrudniona jest w nim jako nauczyciel wychowania przedszkolnego i nie może zaakceptować nowej sytuacji, nieustannie składając szereg wniosków dotyczących różnych informacji związanych z funkcjonowaniem placówki. W okresie od 3 października 2022r. złożyła 20 szczegółowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, domagając się udzielenia jej informacji na trzy sposoby jednocześnie: poprzez odbiór osobisty w przedszkolu (tj. w miejscu pracy), przesłanie informacji pocztą na podany adres oraz przesłanie informacji pocztą elektroniczną na podany adres. Uporczywość w składaniu kolejnych wniosków, zakres i szczegółowość zawartych w nich żądań wskazują na to, że działanie skarżącej nie jest podyktowane troską o dobro publiczne (przejrzystość finansów, troska o funkcjonowanie placówki, czy też jawność działania administracji), ale ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata wniosków i utrudnianie bieżącego zarządzania oraz funkcjonowania przedszkola, składane przez nią wnioski o udzielenie informacji publicznej nie służą usprawnieniu realizacji zadań publicznych, lecz to utrudniają. Skarżąca złożyła też skargę na działalność Dyrektor do Prezydenta Miasta Zamość i Kuratorium Oświaty, w wyniku czego w okresie od września 2022r. do chwili obecnej, w Przedszkolu przeprowadzono osiem różnych postępowań kontrolnych; skarżąca występowała następnie o udzielenie jej informacji nt. w/w kontroli. Na skutek wniosków i skarg skarżącej, Dyrektor zmuszona była poświęcić dużo czasu na przygotowywanie odpowiedzi na jej pisma i wnioski zgłaszane przez skarżącą. Częstotliwość składania wniosków, pism i obszerność żądanych informacji wzbudza poczucie nękania i przeświadczenie, że celem korzystania przez skarżącą z prawa do informacji publicznej nie jest jawność i przejrzystość działania Przedszkola, lecz utrudnienie jego funkcjonowania i paraliż pracy nowej dyrekcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), w tym trybie uproszczonym. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca domagała się od Dyrektora Przedszkola udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (powoływanej jako "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej; definiuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2), jak i podmioty zobowiązane do jej udzielenia (art. 4 ust. 1 - 3). Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Przedszkola, wykonującego zadania publiczne, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast gdy chodzi o charakter żądanej informacji, objętej wnioskiem z 3 października 2022r., to ma ona częściowo charakter publiczny, a częściowo prywatny. Publiczne są te informacje, które dotyczą wydatkowanych środków publicznych, tj. wysokości i ilości przyznanych nauczycielom Przedszkola dodatków motywacyjnych, jest to bowiem informacja, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "h" u.d.i.p. Takiego charakteru nie ma natomiast informacja o tym, jakiej wysokości dodatki otrzymali konkretni, z imienia i nazwiska, nauczyciele, będący faktycznie znajomymi skarżącej, która również w Przedszkolu pracuje. Otóż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Cechą "sprawy publicznej" i jednocześnie kryterium odróżniającym ją od sprawy prywatnej jest interes: ogólny (w pierwszym przypadku) lub jednostkowy (w drugim przypadku). Sprawami publicznymi nie są więc indywidualne prywatne sprawy określonej osoby. O publicznym charakterze informacji świadczy to, że ma ona znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Takiego charakteru nie ma informacja o tym, jakie kwoty dodatków motywacyjnych otrzymali koledzy z pracy skarżącej, a takiej informacji faktycznie ona żąda, domagając się wskazania z imienia i nazwiska nauczycieli Przedszkola, którym Dyrektor przyznała konkretne kwoty dodatków. Podobnie ocenił NSA w jednym z wyroków (z 27 września 2019r., I OSK 2710/17) pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, uznając, że "nie jest to pytanie o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczonych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych". Pytania ad personam nie są więc pytaniami, na które należy odpowiadać w trybie u.d.i.p. Pytanie o to, kto i ile zarabia, są pytaniami dotyczącymi prywatnej sfery pracowników. Informacją publiczną nie jest wiedza o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, ale kwota wydawana na utrzymanie jednego etatu ze środków publicznych (zob. wyrok NSA z 14 września 2010r., sygn. akt I OSK 1035/10 i z 9 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2120/15). Tylko informacje dotyczące osób pełniących funkcje publiczne, a więc na stanowiskach związanych z uprawnieniami decyzyjnymi i władczymi w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, są informacjami publicznymi, przy czym dostęp do nich może być ograniczony stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nauczyciele Przedszkola nie mają natomiast tego typu uprawnień. Dyrektor Przedszkola rozpatrując wniosek skarżącej, udzieliła jej zatem – czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z przepisów u.d.i.p. - informacji publicznej tj. informacji w zakresie gospodarowania środkami publicznymi (wskazała jaką łączną kwotę przeznaczyła we wrześniu i październiku 2022r. na dodatki motywacyjne oraz wskazała ilu nauczycielom je przyznała i w jakich wysokościach). Natomiast zasadnie nie udzieliła informacji w zakresie imion i nazwisk tych nauczycieli, słusznie stwierdzając, że to są kwestie prywatne i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. "Jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności" (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2007r., I OSK 50/06; wyrok NSA z 22 czerwca 2010r., I OSK 385/10). W związku z tym nie ma podstaw do zarzucenia Dyrektorowi bezczynności, dlatego już tylko z tego powodu skarga podlegała oddaleniu. Poza tym okoliczności sprawy wskazują, że skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej, składając do Dyrektora Przedszkola miesięcznie po 7-8 wniosków, niektórych bardzo szczegółowych, wymagających zaangażowania, uzasadniając je potrzebą skontrolowania działalności Przedszkola, w tym prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi. W tym miejscu należy podnieść, że dostęp do informacji ma zapewniać transparentność, przejrzystość działalności podmiotów pełniących zadania publiczne i korzystających ze środków publicznych. Dostęp do informacji nie może natomiast zmierzać do zastąpienia odpowiednich organów i służb powołanych do sprawowania kontroli podmiotów publicznych. Ilość składanych przez skarżącą wniosków i ich treść, jak również treść wnoszonych przez nią skarg do innych podmiotów (Prezydenta Miasta Zamość, Kuratorium), sugeruje, że korzystając z prawa dostępu do informacji, faktycznie próbuje ona wykazać nieprawidłowości w działalności Przedszkola kierowanego przez aktualną Dyrektor, wkraczając (ze względu na intensywność jej zaangażowania) w kompetencje nadzorcze właściwych organów i służb. Wykonywanie przez nią prawa dostępu do informacji publicznej jest nadmierne - nieadekwatne do zaspokojenia potrzeby transparentności podmiotu publicznego, jakim jest Przedszkole. W ocenie Sądu, skarżąca nadużywa tego prawa. "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków" (por. J. Drachal: Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.