I OSK 2120/15

Dnia 13 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K., E. M. i H. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 41/15 w sprawie skargi R. K., E. M. i H. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie skargi R. K., E. M. i H. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2011 r. skarżący złożyli do organu wniosek o przyznanie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dniu 30 kwietnia 2012 r. skarżący wnieśli do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na niezałatwienie ich sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Wojewoda uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dalszy, 4 miesięczny termin na jej załatwienie. Pomimo powyższego oczekiwana przez skarżących decyzja nie została wydana. Wnioskodawcy pismem Prezydenta [...] z dnia 20 stycznia 2015 r. zostali poinformowani o terminie załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że sprawa jest skomplikowana oraz, że trwa ustalanie wszystkich stron postępowania i gromadzenie dokumentacji. W dniu 30 kwietnia 2015 r. do akt sprawy wpłynęło pismo organu wraz z załączonym do niego postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydanym już po złożeniu niniejszej skargi, którym to zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie wniosku skarżących o ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość do czasu ustalenia przez właściwy sąd kuratora do reprezentowania nieznanej z miejsca pobytu R. N. R. oraz uznania za zmarłych C. R., S. R. i B. L.. Rozpoznając merytorycznie skargę Sąd przedstawił istotę bezczynności i przewlekłości wynikającą z treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz wskazał, że zgodnie z ww. przepisem wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza możliwość jej uwzględnienia w omawianym zakresie, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji, postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania podlega umorzeniu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że postępowanie wywołane skargą podlega umorzeniu. Za stanowiskiem takim przemawia fakt, że po wniesieniu skargi do Sądu – Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość do czasu ustalenia przez właściwy sąd kuratora do reprezentowania nieznanej z miejsca pobytu R. N. R. oraz uznania za zmarłych C. R., S. R. i B. L.. Sąd wskazał, że rozpoznając skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania ma obowiązek uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Z tego względu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ wydarzenia i czynności podejmowane przez organ także po złożeniu skargi. Zatem orzekanie o ewentualnym obowiązku wydania aktu przez organ administracji niewątpliwie musi odnosić się do aktualnego stanu danej sprawy, a więc i stanu tego postępowania wynikającego z faktu jego zawieszenia postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. W ocenie Sądu, wskazana okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, a samego okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie nie ulega więc wątpliwości, że z uwagi na postanowienie o zawieszeniu postępowania – na dzień wyrokowania nie można było stwierdzić przewlekłości prowadzonego postępowania przez organ. W razie zawieszenia postępowania nie można bowiem zarzucić skutecznie organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie w sprawie przewlekłości prowadzonego postępowania lub bezczynności (por. wyroki NSA: z 29 listopada 2007 r., II OSK 1380/07 oraz 8 listopada 2013 r., II OSK 1735/13). Zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie sytuacja uzasadniała umorzenie postępowania w zakresie żądania skargi do wydania orzeczenia w sprawie wniosku skarżących. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd sam przyznał, że nie ustrzegł się błędu. Zostało ono omyłkowo sporządzone na druku postanowienia, a w konsekwencji nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie orzeczenia o charakterze rażącym lub nie rażącym naruszenia prawa stosownie do wymogu zawartego w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że Sąd ma prawo jak i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W przypadku skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania zasada ta powoduje, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest władny dokonać oceny prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż przewlekłość prowadzonego postępowania organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi sprawami. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyli R. K., H. C. i E. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 149 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu rozstrzygnięcia czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - art. 134 w zw. z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. przez rozstrzygniecie sprawy postanowieniem zamiast wyrokiem; - art. 134 § 1 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na dowolnym potraktowaniu zarzutów strony ograniczając się do analizy tylko jednego z nich; - art. 149 § 1 w zw. z art. 35 K.p.a. przez nieustalenie bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu w sytuacji gdy organ w toku postępowania nie podejmował prawie żadnych czynności, a jedynie na 7 dni przed terminem rozprawy przed Sądem I instancji zawiesił postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego w zakresie dokonania przez Sąd oceny przewlekłości postępowania, co wynikało w głównej mierze z błędnej wykładni art. 149 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji błędnego zastosowania tego przepisu. Choć Sąd I instancji prawidłowo przedstawił stan prawny oraz istotę bezczynności i przewlekłości postępowanie, to jednak z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wyprowadził błędne wnioski. Otóż wbrew twierdzeniu Sądu z ww. przepisu nie wynika aby wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłączało możliwość jej uwzględnienia w omawianym zakresie, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. Na co zasadnie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, nawet jeżeli przed rozpatrzeniem skargi organ wyda rozstrzygnięcie, nie zwalnia to sądu administracyjnego od dokonania oceny czy w okresie poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia przez organ miała miejsce w ogóle przewlekłość i czy przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji, postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie podlega z automatu umorzeniu. W tym zakresie Sąd I instancji pomimo, że powołał się na znowelizowaną treść art. 149 § 1 p.p.s.a., która wynika z ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) oraz ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), jednak oparł się na wykładni tego przepisu ale wynikającej sprzed ww. nowelizacji. Zgodnie bowiem z aktualnym brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści tego przepisu wydanie przez organ administracyjny rozstrzygnięcia, które powoduje, że nie ma już stanu bezczynności lub przewlekłości w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, nie oznacza, że brak jest podstaw do badania czy do czasu podjęcia takiego rozstrzygnięcia organ administracyjny pozostawał w rażącej bezczynności lub przewlekłości. Brak możliwości zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie nie zwalnia bowiem sądu administracyjnego od dokonania oceny sprawy właśnie pod takim kątem. Pomimo, że Sąd I instancji prawidłowo przywołał stanowisko, zgodnie z którym w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłość organów administracji publicznej sąd orzeka biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi, to jednak wydając zaskarżone orzeczenie dokonał wadliwej subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące w dniu wyrokowania przepisy, w szczególności normy zawarte w art. 149 § 1 p.p.s.a. Ponadto stanowisko Sądu I instancji wadliwie nawiązuje w istocie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 6/08, która jako obowiązująca dotyczy tylko części aktualnego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. Obecnie brzmienie tego przepisu nie pozwala bowiem na przyjęcie, że sąd administracyjny, w sytuacji gdy po wniesieniu skargi organ administracyjny wydał akt administracyjny nie może uwzględnić skargi na przewlekłość. O czym już była mowa, w takiej sytuacji brak jest jedynie podstaw do zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nie jest zatem wystarczające, że sąd administracyjny ustali czy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia pozostaje jeszcze w stanie przewlekłości – ale nadto czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprost taka zależność wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Wymaga to zatem ustalenia przez sąd administracyjny w jakich konkretnie okolicznościach przewlekłość miała miejsce, tj. zupełnego braku działań, czy też dokonywania przez organ działań, ale w warunkach pozorności, np. czy zawieszenie postępowanie przez organ nie nastąpiło dla pozoru jedynie celem przerwania biegu terminów w sprawie. Wynika to z tego, że wniesienie skargi ma na celu zwalczenie zaistniałej w sprawie opieszałości. Strona wnosząc taką skargę zarzuca organowi naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, co też wprost wynika ze złożonej do Sąd I instancji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...]. Sąd w tym względzie nie może zasłaniać się tym, że zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpiło przed rozpoznaniem skargi na przewlekłość bo owe zawieszenie nie jest stanem bezczynności lub przewlekłości. Zakres kontroli wynikający z art. 149 § 1 p.p.s.a. jest bowiem szerszy, dlatego zasadnie zarzuca się Sądowi I instancji, że podjęcie przez organ administracyjny aktu administracyjnego przerywającego stan przewlekłości nie zwalniało tego Sądu od oceny czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, tj. w sposób nieefektywny, i czy prowadziło do wykonania czynności pozornych (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1031/12). Wynika z powyższego, że w zakresie przewlekłości podjęcie przez organ aktu administracyjnego, w tym zawieszenie postępowania, nie zamyka możliwości badania sprawy przed sądem administracyjnym. Obowiązkiem sądu jest bowiem zbadanie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 481/13). Istotą takich spraw jest bowiem w ogólności kwestia "opieszałego" działania organu administracji publicznej. Wynika to dobitnie z uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Sejm RP VI kadencji, druk sejmowy nr 1407). Zgodnie z podstawami aksjologicznymi zmian zawartych w tym projekcie ustawy, które dotyczyły też nadania nowego brzmienia art. 149 p.p.s.a., ustawodawca wskazał na konieczność bardziej skutecznego przeciwdziałania zachowaniom patologicznym w administracji publicznej. Oznacza to, że oceny Sądu I instancji wymagało, też czy postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Bowiem to w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość może dojść do ustalenia czy w sprawie doszło do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, czy też organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd administracyjny w tym zakresie jest powołany do ustalenia kwalifikowanej formy stanów niezgodnych z prawem. W innym wypadku nowe rozwiązania jakie przewiduje ww. ustawa z 2011 r. byłyby martwe, a co za tym idzie mogłyby prowadzić do pogłębienia opieszałości w załatwieniu sprawy przez organ administracyjny. Takie działania byłyby zatem niezgodne z wolą ustawodawcy. Nie można zapominać, że punktem wyjścia dla takiej oceny są przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające terminy na załatwienie sprawy oraz wpływ na przebieg postępowania działań i zaniechań jego uczestników, w tym organu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Są to oczywiście terminy o charakterze instrukcyjnym, które mogą ulec wydłużeniu na skutek chociażby wniosków dowodowych składanych przez strony postępowania, co wiążę się nie tylko z koniecznością ich rozpoznania przez organ, ale również umożliwienia udziału w postępowaniu z tym związanym pozostałych stron toczącego się postępowania. Odstępstwa od tych terminów nie uzasadnia jednak w żadnym wypadku zawieszenie postępowania, które w niniejszej sprawie i tak nastąpiło po kilku miesiącach i to na dodatek tuż przed wyznaczonym przez Sąd I instancji terminem rozprawy. Również i te okoliczności winny stanowić przedmiot oceny Sądu w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., bowiem już chociażby z samego charakteru takiego działania organu wynika, że potencjalnie mogło dojść do działań sprzecznych z zasadą szybkości postępowania, a także zasadą budowy zaufania do organów państwa, a organ zawieszając postępowanie jedynie próbował chronić się przed negatywnymi skutkami takich działań. Sąd I instancji w sposób bardzo dokładny powinien zatem przedstawić przebieg postępowania administracyjnego celem ewentualnego "wytknięcia" organowi wszelkich niepożądanych jego działań w kontekście czy miały charakter pozorny, zbędny i nie uzasadniały przedłużania postępowania w kontekście rażącego naruszenia prawa. Oczywistym jest, że zasada szybkości postępowania nie może mieć bezwzględnego pierwszeństwa przed pozostałymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. Obowiązek stania na straży praworządności, obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i indywidualnego oraz obowiązek zagwarantowania stronie udziału w postępowaniu, wymagają żeby sprawa została załatwiona sprawnie i zgodnie z prawem, a także z zachowaniem określonych standardów właściwych każdemu postępowaniu administracyjnemu. Nie może być tak, że Sąd takie zachowanie organu marginalizuje, biorąc pod uwagę przy orzekaniu tylko to czy przed wydaniem wyroku formalnie organ nie pozostaje w stanie bezczynności lub przewlekłości, bo zawiesił postępowanie. Należy bowiem uwzględnić to, że prowadzenie postępowania z naruszeniem prawa podważa przecież zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a z charakteru omawianych powyżej uregulowań wynika, że zawieszenie postępowania nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłość za okres sprzed zawieszenia, w szczególności w zakresie oceny ewentualnego jej charakteru i ewentualnego wymierzenia grzywny (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 462/14 i I OSK 563/14). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Natomiast co do formy zaskarżonego rozstrzygnięcia wyjaśnienia stronie skarżącej wymaga, że umorzenie postępowania sądowego następuje w formie postanowienia. Jeżeli Sąd I instancji zdecydował się na takie rozstrzygnięcie merytoryczne to nie mógł tego uczynić w innej formie niż postanowieniem. Wynika to wprost z art. 161 § 1 p.p.s.a. Okoliczność ta wynikła zapewne z braku orzeczenia w zakresie rażącego naruszenia prawa, na co zwrócił uwagę sam Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Ponadto także w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd nie wypowiedział się merytorycznie co do rażącego naruszenia prawa. Dlatego brak jest podstaw by w tej sprawie zaskarżone orzeczenie mogło przyjąć inną formę, skoro ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie nawiązują w pełni do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd bowiem nie zastosował prawidłowo ww. przepisu, o czym wyżej była mowa. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.