II SAB/Lu 169/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.T. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku D. T. z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy; II. stwierdza przewlekłość prowadzenia postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezydentowi Miasta grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; IV. odrzuca skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza na rzecz D. T. od Prezydenta Miasta kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. T. wniósł skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta P. w przedmiocie wniosku z dnia [...] maja 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] położonej w P.. W skardze zażądał zobowiązania organu do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Wniósł ponadto o ukaranie dyscyplinarne pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie i przedstawił tok postępowania w sprawie: Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w P. zostało wszczęte w dniu [...] maja 2014 r. Następnie, jak podniósł organ, po przeprowadzeniu niezbędnych czynności wydał on decyzję dnia [...] czerwca 2014 r., od której wnioskodawca wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent wyjaśnił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnił wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., w wyniku czego wydał decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., od której wnioskodawca ponownie wniósł odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Decyzja z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy przedmiotową decyzję organu pierwszej instancji. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 334/15, wydanym po rozpoznaniu skargi D. T.. Prezydent podniósł, że odpis wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy otrzymał w dniu [...] kwietnia 2016 r., zaś w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał postanowienie zawieszające bezterminowo postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta P. ponownie wydał postanowienie zawieszające postępowanie na okres 9 miesięcy od daty wpływu akt z kolegium. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. i umorzyło postępowanie administracyjne w przedmiocie zawieszenia postępowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności, obejmującą nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 386). Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, dostępny w CBOSA). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy potwierdza stanowisko skarżącego, że Prezydent Miasta P. działał przewlekle w postępowaniu w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] położonej w P.. W pierwszej kolejności podnieść należy, że postepowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. zakończyło się dopiero w dniu [...] października 2016 r., a zatem prowadzone było ponad dwa lata i cztery miesiące. Tymczasem, w myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do treści art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organ wielokrotnie przekroczył zatem przewidziany w ustawie termin rozpoznania sprawy, nawet przy założeniu, że była ona skomplikowana. Wprawdzie w toku postępowania organ podejmował szereg czynności procesowych, jednak część z nich naruszała przepisy proceduralne, część zaś była wykonywana nieefektywnie. Popełniane przez prezydenta błędy proceduralne skutkowały podejmowaniem przez skarżącego określonych czynności zmierzających do weryfikacji błędnych rozstrzygnięć organu, co znacznie przyczyniło się do przedłużenia postępowania w sprawie. Przede wszystkim podnieść należy, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd z powodu naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym. W uzasadnieniu wyroku uchylającego tę decyzję sąd zawarł szczegółowe wytyczne co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, dotyczące prawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego i zweryfikowania kwestii posiadania przez skarżącego innych działek. Mimo to organ pierwszej instancji dwukrotnie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie istniały ku temu ustawowe podstawy, przez co ponownie dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procesowych. Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż Prezydent Miasta P. działał w przedmiotowej sprawie w sposób opieszały i nieefektywny, co doprowadziło do nieuzasadnionego wydłużenia terminu jej załatwienia. Jednocześnie jednak wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co miało miejsce w dniu [...] października 2016 r. (decyzja znak: [...]), a zatem już po wniesieniu skargi, a przed datą orzekania przez sąd. Brak było zatem podstaw do zobowiązania tego organu do załatwienia sprawy w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), co skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na powyższe nie ma wpływu okoliczność, że przedmiotowa decyzja został uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] Sąd stwierdził, że postepowanie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, do czego upoważnia treść art. 149 § 1 p.p.s.a. Użycie w zdaniu drugim tego przepisu wyrazu "jednocześnie" nie oznacza bowiem, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417ą § 3 kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (tak postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12). Uznając, że przewlekłość postepowania organu miała charakter rażący, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym znaczny upływ czasu (dwa lata i niemal cztery miesiące) od dnia wszczęcia postępowania do dnia jego zakończenia. Tak znacznego przekroczenia terminu rozpoznania sprawy organ przekonująco nie usprawiedliwił. Również sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby tak długi okres załatwiania tej sprawy. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie, sąd, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu przewlekłości. Sąd, działając w oparciu o dyspozycję art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił jako niedopuszczalną skargę w części, w której obejmowała ona żądanie ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego przewlekłego prowadzenia postępowania. W kompetencji sądu administracyjnego nie leży bowiem rozstrzyganie w przedmiocie kar dyscyplinarnych. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz 205 § 1 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.