II SAB/Lu 173/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. W dniu 14 września 2016 r. do Sądu wpłynęła skarga I. S. (dalej także: "strona") na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy (dalej: "Wójt Gminy") w sprawie nielegalnego odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz odprowadzanie wody opadowej na sąsiednią działkę nr [...] w miejscowości K., gmina S.. Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie i wskazała, że jej zdaniem, organ w sposób ewidentny uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, albowiem nie rozstrzygnął dotychczas merytorycznie jej wniosku o wszczęcie postępowania w tej sprawie z dnia 24 września 2014 r. W odpowiedzi na skargę Wójt [...] wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Organ podkreślił, że skarżąca nie kwestionowała w administracyjnym toku instancji wydanego w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania, niezrozumiałe jest zatem, iż uważa je obecnie za nieuzasadnione. Niezależnie od tego Wójt stwierdził, że obecnie – z uwagi na konieczność uzyskania ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego orzekającej w przedmiocie legalności usytuowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...], brak było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania, czemu organ dał wyraz w postanowieniu z dnia 12 września 2016 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów oraz przewlekłe prowadzenie przez te organy postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także w art. 37 § 1 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, wymaganą zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) lub mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zachodzi więc wtedy, gdy można skutecznie postawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie lub też zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario, nie można przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku, gdy podejmuje on konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednak z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, Lex nr 1139147). Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 k.p.a., który stanowi, że sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i § 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi podnieść trzeba, że w skardze zarzucono organowi pierwszej instancji zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu: bezczynności i przewlekłości postępowania, inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12 oraz P. Kornacki, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia 24 września 2014 r. dotyczącego nielegalnego odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz odprowadzania wody opadowej na sąsiednią działkę nr [...] w [...]. We wniosku skarżąca wskazała na zalewanie jej budynku ściekami bytowymi i wodami opadowymi, niewłaściwe funkcjonowanie instalacji kanalizacji sanitarnej w budynku nr [...] w [...], skierowanie wód opadowych z dachu budynku zlokalizowanego na działce [...] w kierunku jej budynku. W dniu 21 października 2014 r. na opisanych działkach przeprowadzone zostały przez organ oględziny przy udziale stron. Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. skarżąca złożyła zastrzeżenia i uwagi do protokołu oględzin oraz zgłosiła nowe wnioski do oceny i wyjaśnienia przez organ. Skarżąca wskazała wówczas jako przyczynę zawilgotnienia ścian jej budynku niewłaściwe przyłączenie budynku nr [...] do sieci kanalizacji sanitarnej oraz podważała wiarygodność przeprowadzonych oględzin. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ doszedł do przekonania o konieczności uzyskania w niniejszej sprawie opinii biegłego posiadającego odpowiednie uprawnienia, celem ustalenia, czy na opisanej działce gruntu nr [...] doszło do zmiany stosunków wodnych, za szkodą dla działki skarżącej – w rozumieniu przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Organ poinformował o tym skarżącą pismem z dnia 18 grudnia 2014 r., wskazując jednocześnie na potrzebę przedłużeniu prowadzonego postępowania administracyjnego. Zawiadomieniem z dnia 20 maja 2015 r. skarżąca została poinformowana o wyznaczonym na dzień 2 czerwca 2015 r. terminie przeprowadzenia oględzin w terenie przez biegłego w zakresie stosunków wodnych. W dniu 30 czerwca 2015 r. do akt sprawy wpłynęła opinia biegłego powołanego przez organ, o czym skarżąca została zawiadomiona pismem z dnia 10 lipca 2015 r. Skarżąca w dniu 17 lipca 2015 r. złożyła pismo zawierające dodatkowe wnioski do wyjaśnienia i zastrzeżenia do przedstawionej opinii biegłego. W piśmie tym skarżąca podniosła dodatkowo, że podziemne piwnice, pozostałe po rozbiórce części budynku na działce nr [...], wykorzystywane były do 2012 r. jako zbiornika ścieków bytowych. W związku z tym wniosła o wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o wydanie nakazu przeprowadzenia kontroli stanu technicznego oraz sposobu podłączenia instalacji i urządzeń kanalizacyjnych przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Poza sporem jest również, że w dniu 20 października 2015 r. Wójt [...] wydał decyzję znak: [...], nakazującą współwłaścicielkom działki nr [...] wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom oraz umarzającą postępowanie w części dotyczącej niewłaściwego odprowadzania ścieków z posesji nr [...] w [...] oraz wód opadowych z powierzchni działki nr [...] na działkę skarżącej nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 30 listopada 2015 r., znak: [...], uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało na konieczność ponownego wnikliwego rozstrzygnięcia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w tym konieczność uwzględnienia wpływu na zmianę stosunków wodnych niesprawnego systemu odwodnienia skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...]L w [...]. Po zwrocie akt z Kolegium, organ pierwszej instancji pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. wezwał Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. do zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie oraz do niezwłocznego wyrażenia merytorycznego stanowiska w tej sprawie, z uwagi na uznanie tych podmiotów za strony postępowania. Wraz z tymi pismami Wójt [...] przesłał kopie akt sprawy oraz opinię biegłego opracowaną na zlecenie organu. W dniu 22 lutego 2016 r. do Urzędu Gminy S. wpłynęło pismo Dyrektora Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. informujące o zapoznaniu się z przesłanymi aktami, nie zawierające jednak merytorycznego stanowiska w tej sprawie. Natomiast Dyrektor Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. w piśmie z dnia 4 marca 2016 r. – z uwagi na złożony charakter sprawy – wskazał, iż "organizuje spotkanie w dniu 14 marca 2016 r.", w którym udział wziąć mieli przedstawiciele organu pierwszej instancji oraz Rejonu Dróg Wojewódzkich w P.. Niekwestionowanym jest również, że skarżąca w dniu 22 lutego 2016 r., na podstawie art. 37 k.p.a., złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta [...]. Kolegium postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r., znak: [...], uznało to zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi dodatkowy termin 30 dni od doręczenia tego postanowienia - na wydanie decyzji co do istoty sprawy lub załatwienia sprawy w inny sposób. Podkreślenia wymaga, że postanowienie Kolegium zostało doręczone organowi w dniu 16 marca 2016 r. i od tego dnia rozpoczął swój bieg termin wyznaczony przez organ wyższego stopnia. W dniu 18 marca 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącej, w którym zakwestionowała ona prawidłowość sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji opinii biegłego i wskazała na konieczność precyzyjnego ustalenia prawidłowości robót budowlanych zrealizowanych na działce nr [...]. Podkreśliła, że – w jej ocenie – roboty te zostały wykonane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co ma istotny wpływ na wynik tej sprawy, albowiem jest zasadniczą przyczyną zmiany stanu wód na gruncie, powodującą szkody na jej nieruchomości. Pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r. organ poinformował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że w dniu 15 kwietnia 2016 r. Wójt Gminy wydał postanowienie znak: [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu zajęcia stanowiska przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Jednocześnie pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. Wójt [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie prawidłowości posadowienia na działce Nr [...] w [...], gmina S., budynku mieszkalnego oznaczonego Nr [...] oraz prawidłowości odprowadzania wód opadowych z dachu budynku i funkcjonowania wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej w zakresie norm prawa budowlanego. W odpowiedzi na pismo, w dniu 27 kwietnia 2016 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował Wójta Gminy, iż odrębne postępowanie w sprawie udzielonego decyzją z dnia 27.03.1979 r., znak: [...], pozwolenia na budowę tego obiektu prowadzi organ administracji architektoniczno-budowlanej - Starosta Ł.. Ponadto PINB wskazał, iż ustalenia tego organu oraz jego rozstrzygnięcie w sprawie będą miały istotne znaczenie dla ukierunkowania dalszego trybu postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Starosta Ł. wydał w powyższej sprawie decyzję w dniu 29 kwietnia 2016 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie zgodności z przepisami obowiązku zabezpieczenia odkrytych piwnic graniczących z fundamentami budynku skarżącej (pkt I) oraz stwierdzającą wygaśnięcie z mocy prawa z dnia 31 grudnia 1997 r. powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 27 marca 1979 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego o wymiarach 10 m x 9,5 m. Powyższa decyzja Starosty została przekazana do wiadomości Wójtowi Gminy w dniu 10 maja 2016 r. Następnie, w dniu 18 sierpnia 2016 roku do Urzędu Gminy S. wpłynęła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 27 lipca 2016 r., znak: [...] Decyzją tą organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji umorzył "w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek I. S., z dnia 23 czerwca 2015r. zawiadomieniem z dnia 5 października 2015 r., w sprawie stwierdzonych istotnych naruszeń warunków technicznych zrealizowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. [...], gm. S., w stosunku do uwarunkowań decyzji z dnia 27 marca 1979 r., znak: [...], z up. Naczelnika Gminy S. dla B. G." oraz orzekł, że "wobec faktu stwierdzenia decyzją ostateczną z dnia 29 kwietnia 2016r. znak: [...], wydaną z up. Starosty [...] wygaśnięcia z mocy prawa z dniem 31.12.1997r. wymienionej decyzji wydanej z up. Naczelnika Gminy S., odstępuje od dalszych czynności w przedmiotowej sprawie". Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, które zostało przekazane przez PINB w Ł. L. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L., o czym poinformowano Wójta [...] pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r., doręczonym mu w dniu 18 sierpnia 2016 r. Niezależnie od tego Wójt [...] w dniu 12 września 2016 r. wydał postanowienie znak: [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, z uwagi na to, że wspomniana decyzja PINB w Ł. z dnia 27 lipca 2016 r. nie uzyskała przymiotu ostateczności. Mając na uwadze opisane okoliczności sprawy, w ocenie Sądu nie można obecnie zarzucić Wójtowi Gminy bezczynności oraz prowadzenia w sposób przewlekły postępowania w rozstrzyganej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 15 kwietnia 2016 r. zostało wydane w dodatkowym terminie zakreślonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżąca nie kwestionowała prawidłowości tego postanowienia w administracyjnym toku instancji, nie złożyła bowiem zażalenia na nie do organu drugiej instancji, a Sąd rozpoznając w sprawie niniejszej skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta [...] nie mógł oceniać merytorycznie zasadności tego postanowienia. Ochrona takich postanowień wynika z zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji (postanowień) administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą decyzje (postanowienia) te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. To oznacza, że Wójt Gminy związany był rozstrzygnięciem zawartym w tym postanowieniu ostatecznym, a zatem wobec złożenia odwołania od opisanej decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia 27 lipca 2016 r., znak: [...], nie miał podstaw do podejmowania działań służących podjęciu zawieszonego postępowania. Niezasadne są więc zarzuty skarżącej, która wskazywała, że skoro organ otrzymał powyższą decyzję PINB w Ł. w dniu 18 sierpnia 2016 r., to najpóźniej od tej daty odpadła podstawa zawieszenia postępowania określona w postanowieniu Wójta [...] z dnia 15 kwietnia 2016 r. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.