II SAB/Lu 174/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie usług opiekuńczych stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły, przy czym nie miało to miejsca z rażącym naruszenia prawa. II SAB/Lu 174/14 Uzasadnienie Decyzją z dnia .... Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej .... odmówił przyznania T. W. pomocy w postaci usług opiekuńczych. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze .... decyzją z dnia ... utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję Kolegium T. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, która wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Lu 607/13) została oddalona. Wyrok stal się prawomocny w dniu 15 lutego 2014 r. W dniu 13 czerwca 2013 r. do Kolegium wpłynęło pismo T. W. zatytułowane "skarga" o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kolegium. Postanowieniem z dnia ... Kolegium, powołując się na zaskarżenie decyzji z dnia ... i przekazanie w związku z tym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie akt sprawy, na podstawie art. 36 § 1 kpa zawiadomiło T. W., że podanie o wznowienie postępowania zostanie załatwione w terminie miesiąca od wpływu do Kolegium akt z prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 607/13. W dniu 28 lutego 2014 r. Kolegium otrzymało prawomocny wyrok z dnia 18 grudnia 2013 r. wraz z aktami sprawy, a następnie postanowieniem z dnia ... wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia ... W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. W. zarzuciła Kolegium przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie jej podania z dnia 13 czerwca 2013r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia ... W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i opisał podejmowane w sprawie czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustabilizowany jest pogląd, według którego o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U z 2012 r. poz. 270 ze zmianami) efektem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak się powszechnie uważa celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany. W rozpoznawanej sprawie podanie skarżącej o wznowienie postępowania wpłynęło do Kolegium w dniu 13 czerwca 2013 r., zaś wyznaczenie innego terminu załatwienia sprawy nastąpiło postanowieniem z dnia ... Akta sprawy z prawomocnym wyrokiem Kolegium otrzymało w dniu 28 lutego 2014 r. Natomiast podanie skarżącej o wznowienie postępowania Kolegium załatwiło po wniesieniu skargi do Sądu postanowieniem z dnia .... Sekwencja opisanych czynności wskazuje, że w sprawie niniejszej nie można zarzucić Kolegium bezczynności, skoro wydało decyzję rozstrzygającą o zasadności podania z dnia 13 czerwca 2013 r. Nie oznacza to jednak, że skarga pozbawiona jest podstaw. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012r. (sygn. akt II OSK 1360/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że ratio legis kolejnych zmian przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji sąd doszedł do wniosku, że wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (tak też w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, opubl. w CBOSA). Sąd wskazał ponadto, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy. W konsekwencji prezentowanego stanowiska w orzecznictwie pojawił się pogląd, aprobowany również przez skład rozpoznający sprawę niniejszą, zgodnie z którym wyodrębnienie w ustawie skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania nie oznacza rozróżnienia dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, a w konsekwencji dopuszczalna jest zmiana kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania (tak w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 927/13 i sygn. akt II OSK 925/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za takim stanowiskiem przemawia również ekonomika procesowa, odrzucając bowiem omawianą możliwość należałoby wnieść kolejną skargę, która przecież dotyczyłaby tego samego stanu faktycznego. Również w literaturze zauważa się, że podniesienie w skardze na bezczynność zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania nakłada na sąd obowiązek zbadania również tego, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Należało zatem rozważyć, czy zakończone postanowieniem Kolegium z dnia 30 kwietnia 2014 r. postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Według ustabilizowanego stanowiska orzecznictwa należy przez to rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 688/13 oraz podane tam orzecznictwo i literatura). W tym kontekście przekonanie o przewlekłym prowadzeniu postępowania ma uzasadnione podstawy. Jakkolwiek zaznaczyć trzeba, że zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawniczej przyjmuje się niedopuszczalność wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego (por. uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, opubl. ONSA 2001, nr 1, poz. 7), co wyklucza możliwość zarzucenia Kolegium przewlekłości postępowania do daty zwrotu akt z sądu, to oczywiste jest, że nie dotrzymało ono nowego terminu załatwienia sprawy wynikającego z postanowienia z dnia .... Kolegium zobowiązało się wówczas do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od wpłynięcia do niego prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 607/13 wraz z aktami administracyjnymi. Zatem organ po przekazaniu mu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem powinien załatwić sprawę w terminach wynikających z art. 35 kpa. Mając na uwadze, że akta sprawy z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do Kolegium w dniu 28 lutego 2014 r., zaś postępowanie wznowiono dopiero w dniu 30 kwietnia 2014 r., czyli po upływie 60 dni od dnia przekazania akt wraz z prawomocnym wyrokiem, nie można przyjąć, aby zostały w sprawie zachowane terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 kpa. Upływ tak długiego terminu między otrzymaniem przez Kolegium akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, a wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, nieuzasadniony przy tym okolicznościami obiektywnym, jak chociażby koniecznością oczekiwania na stanowisko innego organu w sprawie czy koniecznością pozyskania niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu, świadczy o przewlekłym prowadzeniu przez Kolegium postępowania w sprawie podania skarżącej z dnia 13 czerwca 2013 r. Przy czym przewlekłości nie uzasadnia wpływ znacznej ilości spraw do organu i związane z tym duże obciążenie jego pracowników, skoro to rzeczą organu jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania jego zasobów ludzkich, jak i technicznych. W przekonaniu sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem upływ czasu, jaki minął od dnia przekazania Kolegium akt sprawy z prawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. do dnia wznowienia postępowania wynosił dwa miesiące, a zatem przekroczony został o miesiąc. Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało orzec jak w wyroku.