II SAB/Lu 178/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi F. M. O. L. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 4 września 2024 r. do Starosty (dalej jako: organ lub Starosta) wpłynął za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP wniosek F. L. (dalej jako: Fundacja lub skarżąca) o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kalendarza spotkań Starosty z dnia 4.09.2024 r." Odpowiadając na wniosek pismem z dnia 17 września 2024 r. Starosta poinformował Fundację, że w dniu 4 września 2024 r. odbył cztery spotkania, nieprzerwanie od godziny 8.00 do godziny 14.00, dlatego też proponowane w tym czasie spotkanie przez Fundację zostało przekierowane do Sekretarza Powiatu L.. W piśmie wyjaśniono również, że nie jest prowadzony kalendarz spotkań Starosty w formie dokumentu, który byłby podstawą do udostępnienia. Spotkania Starosty wpisywane są do dokumentu roboczego, który nie jest archiwizowany i stanowi materiał roboczy. W dniu 4 października 2024 r. Fundacja wezwała do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej podnosząc, że nie jest istotna forma w jakiej gromadzone są informacje. W związku z tym, że spotkania w dniu 4 września 2024 r. już się odbyły pytanie nie dotyczy planowanych zdarzeń, a zaistniałych przeszłych i tego z kim się Starosta spotkał i jaki był temat spotkania. W odpowiedzi na wezwanie Fundacji Starosta pismem z dnia 15 października 2024 r. wyjaśnił, że udzielił już odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 września 2024 r. Dodatkowo podniesiono, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że kalendarz spotkań Starosty nie stanowi informacji publicznej. Fundacja w dniu 28 października 2024 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie wniosku z dnia 4 września 2024 r., a następnie w dniu 13 listopada 2024 r. skargę do sądu administracyjnego. W skardze do tut. Sądu - w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z 4 września 2024 r. – Fundacja zarzuciła naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: MPPOiP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuzasadnione ograniczenie prawa do swobodnego pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej; 2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, (dalej jako: "EKPCz"), w zakresie w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe; 3) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 4) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji na wniosek. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości lub odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935.; dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sytuacji złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p. lub ustawa). Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Należy dodatkowo wyjaśnić, że w przypadku prowadzenia postępowania wyłącznie na podstawie u.d.i.p., a więc sytuacji, gdy: podmiot udostępnia informację publiczną; podmiot nie posiada żądanej informacji; podmiot jest niewłaściwy do udostępnienia informacji; żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy; istnieje odrębny tryb udostępnienia informacji; wniosek został skierowany do podmiotu, który nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej; załatwienie wniosku następuje za pomocą czynności materialno-technicznej (odpowiedź pismem). Czynności tego rodzaju wywołują określone skutki prawne poprzez fakty, a nie przez bezpośrednie tworzenie nowej normy porządku prawnego. Jednocześnie istotne jest, że chociaż udostępnienie informacji publicznej należy zakwalifikować do czynności faktycznych organów administracji publicznej, to czynności te podejmowane w sferze praw i wolności obywateli są ściśle regulowane przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego i przy ich realizacji nie ma miejsca na swobodę działania administracji. Natomiast w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji podmioty zobowiązane do udostępniania informacji nie mogą zakończyć postępowania za pomocą czynności materialno-technicznej lecz stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. powinny wydać decyzję w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie działanie Starosty rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w dniu 4 września 2024 r. przez Fundację było prawidłowe, zgodne z regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że Starosta jest podmiotem, na którym spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w postaci kalendarza spotkań Starosty L. poinformowano o odbytych spotkaniach oraz wyjaśniono, że nie jest prowadzony kalendarz spotkań w formie dokumentu, który byłby podstawą do udostępnienia. Okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem wniosku, a udzieleniem informacji świadczy o terminowym załatwieniu sprawy. Należy uznać, że prawidłowe jest stanowisko Starosty, że żądana informacja w postaci kalendarza spotkań nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też odpowiedź na wniosek udzielona w dniu 17 września 2024 r. przez Starostę stanowi właściwą formę załatwienia sprawy. Sąd wyjaśnia, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej organ lub inny podmiot nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Rozważyć zatem należy, czy żądany przez Fundację kalendarz spotkań Starosty jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Przy czym informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Należy przypomni, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że kalendarz (terminarz) spotkań piastuna organu (tu: Starosty) nie jest ani dokumentem urzędowym, ani innym rodzajem informacji publicznej. Jest bowiem tylko narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy tego organu. Tym bardziej, że umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono faktycznie odbyło lub odbędzie (por. wyroki WSA: z 03.07.2013 r., II SAB/Wa 187/13; z 12.01.2015 r., II SAB/Wa 564/14; z 04.02.2015 r., II SAB 582/14, IV SAB/Po 49/15 z 18.06.2015– CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 2914/13 (CBOSA) wyraził pogląd, że terminarz (kalendarz) spotkań ministra należy zakwalifikować jako "dokumentację wewnętrzną" – wpisującą się w definicję "dokumentu wewnętrznego" sformułowaną w uzasadnieniu ww. wyroku TK o sygn. akt P 25/12 – nie stanowiącą informacji publicznej, lecz w tym przypadku jedynie "przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Z tych względów nie podlega on udostępnieniu, co – w świetle uzasadnienia cyt. wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP." Co również podkreślał Starosta w odpowiedzi na skargę. Jedynie na marginesie należy dodać, że sama informacja o aktywności urzędowej Starosty w tym o ilości spotkań w danym dniu ich przedmiocie oraz osobach, z którymi spotkanie się odbyło może stanowić informację publiczną, jednakże wniosek z dnia 4 września 2024 r. nie zawierał zapytania o tego rodzaju informację. Mając powyższe na uwadze uznając, że dokonując czynności materialno-technicznej z dnia 17 września 2024 r. Starosta prawidłowo zrealizowało swój obowiązek wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej skarga Fundacji podlegała oddaleniu. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.