II SAB/Lu 181/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Zespołu Placówek Szkolnych im. Św. J. P. II w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z 13 września 2024 r. P. N. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Placówek Szkolnych im. Św[...] w P. (dalej jako "organ") o przesłanie na jego adres email kopii wszystkich faktur za licencję lub zakup oprogramowania do prowadzenia dziennika elektronicznego, które zostały wystawione w 2024r. W dniu 2 grudnia 2024r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga P. N. na bezczynność organu w zakresie tego wniosku, złożonego - zdaniem skarżącego - w trybie ustawy z dnia z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."); skarżący zarzucił, że dotychczas żądane informacje nie zostały mu udostępnione, a organ w ogóle do wniosku się nie odniósł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że powodem nieudzielenia informacji było to, że zarówno temat emaila ("Faktury za dziennik elektroniczny"), jak i adresat ("[...].pl") nie wskazywały, że w tym emailu został zawarty wniosek o udzielenie informacji publicznej. Organ uznał, że jest to podejrzany email, i dlatego ze względów bezpieczeństwa został zignorowany. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organ odnalazł go i otworzył. Zdaniem organu, wniosek nie mógł być uwzględniony, ponieważ żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Niezależnie od tego, organ do odpowiedzi na skargę dołączył kserokopię faktury VAT z 20 czerwca 2024r. potwierdzającej zakup złotego pakietu VULCAN II standard (k.10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zespołu Placówek Szkolnych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle orzecznictwa sądowego, szkoły (zarówno publiczne, jak i niepubliczne, ale posiadające uprawnienia szkół publicznych) w zakresie realizacji zadań związanych z oświatą, stanowiących zadania publiczne, podlegają przepisom u.d.i.p. i mają obowiązek udostępniania informacji publicznych, tj. takich, które dotyczą sfery realizacji zadań publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.). Dyrektor Zespołu Placówek Szkolnych jest więc bez wątpienia podmiotem publicznym zobligowanym – co do zasady - do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie Dyrektor nie miał jednak takiego obowiązku, ponieważ wniosek nie został podpisany, ani nie wynikało z niego, od kogo pochodzi – adres mailowy, z którego został złożony ma bowiem charakter abstrakcyjny. Tymczasem wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może być anonimowy, pomimo tego, że przepisy u.d.i.p. nie określają formalnych wymagań takiego wniosku. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące względy: Wniosek jest realizacją gwarantowanego konstytucyjnie i ustawowo prawa do informacji publicznej. Jest to publiczne prawo podmiotowe, a więc przysługujące konkretnej (a nie anonimowej) osobie, które podlega ochronie w stosunku do (konkretnej) osoby, która to prawo realizuje (np. przysługuje jej skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub na decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji). Ujawnienie się osoby, która korzysta z publicznego prawa do informacji publicznej jest też istotne w perspektywie zjawiska nadużywania prawa do informacji publicznej, polegającego na korzystaniu z niego w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji, wykorzystaniu dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 146, 147; W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163-170; J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, s. 548-551; D. Sześciło, B. Wilk, Nadużywanie prawa do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Warszawa 2022, rozdział IV, wer. el., SIP Legalis). Nadużywanie tego prawa związane jest z tym, że wnioskodawca nie musi wykazywać jakiegokolwiek interesu, choćby faktycznego, w uzyskaniu informacji publicznej; anonimowość wniosków niewątpliwie pogłębiłoby to zjawisko. Pogląd wykluczający anonimowość wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyrażany jest w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2024 r. (III OSK 1602/24), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na ewolucję stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii anonimowości wniosku o udostępnienie informacji publicznej. NSA podkreślił, że stanowisko orzecznictwa dopuszczające anonimowość wniosku o udostępnienie informacji zostało wypracowane w orzecznictwie przed laty w zupełnie innych realiach, zarówno co do rozwoju technologii komunikacji cyfrowej, jak i co do możliwych zagrożeń dla bezpieczeństwa krajowego oraz dla poszczególnych podmiotów. Dzisiejsza, zmieniona sytuacja wymaga, by stanowisko to w racjonalny sposób zmodyfikować. Współczesny, gwałtowny rozwój technologii cyfrowych, pociągnął za sobą także eskalację nielegalnych działań (tzw. cyberprzestępczości), mających na celu między innymi przejęcie różnego rodzaju baz danych, obejmujących między innymi dane osobowe czy inne dane mogące posłużyć w celach przestępczych. Pojawiło się ponadto zjawisko wojny hybrydowej, której jednym z instrumentów są ataki hakerskie z zagranicy skierowane wobec systemów informatycznych instytucji publicznych, mające na celu zdezorganizowanie czy uniemożliwienie działania tych instytucji. Powszechnie znany jest fakt, że jednym z narzędzi ataków hakerskich są odpowiednio spreparowane przesyłki poczty elektronicznej. W ślad za rozwojem coraz bardziej wyrafinowanej technologii stosowanej przez osoby i podmioty prowadzące nielegalną działalność w Internecie podążać muszą podmioty administrujące danymi chronionymi, a w tym w szczególności instytucje publiczne. Argumenty te przemawiają za uznaniem, że adresat wniosku dostępowego winien posiadać możliwość identyfikacji wnioskodawcy realizującego podmiotowe prawo dostępu do informacji publicznej. W ocenie NSA nietrafne jest ponadto stanowisko, że w istocie każdy niepodpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony drogą e-mail, identyfikuje w sposób bezpośredni jego autora, gdyż identyfikatorem jest właśnie adres e-mail, z którego nadano wniosek. Nie można bowiem uznać, że adres e-mail, który w żaden sposób nie identyfikuje bądź nie odzwierciedla imienia i nazwiska osoby fizycznej (odpowiednio nazwy w przypadku osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych) - autora wniosku, zawsze zawiera cechy w pełni identyfikujące dany podmiot (autora wniosku dostępowego), gdyż w takiej sytuacji swoistym identyfikatorem jest właśnie ten adres. Podmioty występujące z żądaniem udostępnienia informacji publicznej muszą zostać określone we wniosku w sposób, który jego adresatowi pozwalałby stwierdzić, że są podmiotami, którym takie prawo przysługuje. Oznacza to tym samym, że wniosek musi spełniać minimalne wymagania formalne, tzn. zawierać wskazanie przez wnioskodawcę danych pozwalających na jego identyfikację, jak imię i nazwisko (nazwę w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych) oraz adres, także elektroniczny, na który należy udzielić odpowiedzi (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., III OSK 2698/21). NSA podkreślił również, że w obecnej dobie adresat wniosku dostępowego musi mieć możliwość ustalenia, czy wniosek nie został wysłany z adresu mailowego stworzonego "sztucznie" przez program komputerowy, podkreślenia wymaga, że udostępnienie informacji publicznej zwrotnie na adres e-mail, z którego przesłano wniosek, nie determinuje stanu pewności, że informacja ta trafiła do podmiotu, który w świetle obowiązujących przepisów jest uprawniony do realizacji podmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej. Standardy związane z procedurą dostępu do informacji publicznej muszą bowiem gwarantować adresatowi wniosku dostępowego pewność, że informacja jest udostępniania wyłącznie temu podmiotowi, który o nią wnioskował. Z kolei okoliczność, że ustawa wprowadza daleko idące odformalizowanie i ułatwienia co do sposobu i formy ubiegania się o informację publiczną, nie oznacza, że wypaczeniu mogą podlegać podstawowe zasady obrotu prawnego dotyczące m.in. zidentyfikowania podmiotu uprawnionego, czyli osoby wykonującej prawo do informacji publicznej. W ocenie NSA, użyte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określenie "każdy" nie jest równoważne znaczeniowo terminowi "anonim" bądź określeniu "anonimowy" i brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do ich utożsamiania (zob. także wyrok WSA w Szczecinie z 20 kwietnia 2023 r., II SAB/Sz 16/23; wyroku WSA w Gdańsku z 7 grudnia 2023 r., III SAB/Gd 220/23). W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że wniosek skarżącego był anonimowy. Został złożony drogą elektroniczną, z adresu poczty elektronicznej o nazwie niepozwalającej na identyfikację osoby ("[...]"), utworzonego na domenie "[...]", z którą nie jest związana żadna strona internetowa. Sposób złożenia wniosku świadczy o tym, że wnioskodawca dążył do zachowania całkowitej anonimowości. W konsekwencji tego nie można uznać, że wniosek był skutecznie wniesionym żądaniem udostępnienia informacji publicznej, a tylko skutecznie złożony wniosek rodzi obowiązek jego rozpoznania w odpowiedniej formie (udostępnienia informacji lub decyzji o odmowie udostępnienia). Nieskuteczne złożenie wniosku wyklucza natomiast postawienie organowi zarzutu bezczynności. Ponadto w związku z anonimowym charakterem spornego wniosku z 13 września 2024 r., wątpliwości budzi legitymacja skargowa skarżącego - nie da się bowiem stwierdzić, że to on złożył ten wniosek, a zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżący ma obecnie interes prawny do wniesienia skargi na bezczynność organu. Podmiot, który wnosi do sądu skargę musi w każdym wypadku wykazać swój własny interes prawny, bo jest to fundament legitymacji skargowej (art. 50 p.p.s.a.). Interes prawny we wniesieniu skargi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma wyłącznie ten podmiot, którego wniosku organ nie rozpatrzył. Jeżeli zaś wniosek jest anonimowy, to nie da się stwierdzić, komu przysługuje ochrona sądowa podmiotowego prawa do informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona. Organ nie miał podstaw do udzielania odpowiedzi na wniosek, który nie został złożony skutecznie (ponieważ był całkowicie anonimowy), a ponadto skarżący nie wykazał, że sporny wniosek rzeczywiście pochodził od niego. Bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że organ zapoznał się z treścią maila dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i że dopiero do odpowiedzi na skargę dołączył kserokopię faktury VAT z 20 czerwca 2024r. za zakup oprogramowania VULCAN II standard. Z przedstawionych wyżej powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.