II SAB/Lu 186/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 26 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zastrzeżeń dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków I. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosków skarżącego z dnia 30 marca 2015 r., 3 kwietnia 2015 r. i 31 lipca 2015 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz P. S. 100 (sto) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] grudnia 2017 r. wpłynęła do Sądu skarga P. S. (dalej także: "skarżący") na bezczynność Starosty w rozpoznaniu pism skarżącego z dnia [...] marca 2015 r., [...] kwietnia 2015 r. i [...] lipca 2015 r. zawierających zarzuty do projektu operatu opisowo-kartograficznego, wykonanego w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu ewidencyjnego [...], wchodzącego w skład jednostki ewidencyjnej [...]. Skarżący zarzucił, że organ ten po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2017 r. nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania tej sprawy, a jedynie poinformował go o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do marca 2018 r. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ podkreślił, że podejmował wszelkie możliwe, a zarazem konieczne – w myśl przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101; dalej także: p.g.k.) – dla zakończenia postępowania działania, które jednak nie przyniosły oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego, z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Powszechnie akceptowany jest pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 33/16, zobowiązał Starostę do załatwienia – w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy – opisanych na wstępie pism skarżącego z dnia [...] marca 2015 r., [...] kwietnia 2015 r. i [...] lipca 2015 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3 000 zł. Poza sporem jest, że po zwrocie akt administracyjnych wraz z odpisem tego wyroku, Starosta, działając na podstawie art. 24a ust. 10 p.g.k., decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], orzekł o odrzuceniu zarzutów do projektu operatu opisowo-kartograficznego, wykonanego w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej w rozumieniu art. 24a u.p.g.k., na obszarze obrębu ewidencyjnego [...]: 1) zgłoszonych przez skarżącego w myśl art. 24a ust. 9 p.g.k., 2) dotyczących informacji o granicach i polu powierzchni działki nr [...] oraz działki nr [...] oraz o budynku usytuowanym na działce nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], uchylił powyższą decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania dowodowego, w tym na potrzebę wyjaśnienia niejasności co do stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], prawidłowości sporządzenia przez geodetę szkicu polowego oraz szkiców granicznych, a także zasadności pominięcia przez geodetę – przy ustalaniu przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] – możliwości wykazania ostatniego spokojnego stanu posiadania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po upływie miesiąca od daty wpływu opisanej decyzji kasacyjnej do organu pierwszej instancji, pismem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia [...] marca 2018 r. Organ wskazał, że powodem zwłoki w załatwieniu sprawy jest: konieczność rozstrzygnięcia zagadnięcia wstępnego – "ustalenia podmiotu ewidencyjnego dotyczącego gruntu działki oznaczonej nr [...] lub [...]", oraz "wykonanie opracowania geodezyjnego i kartograficznego dotyczącego ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] w trybie postępowania reklamacyjnego". Z akt tych wynika również, że w dniu [...] listopada 2017 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w J. L. pismem znak: [...], z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy o sygn. akt I C [...]. Nie budzi jednak wątpliwości, że brak jest w aktach dowodu nadania (bądź też doręczenia adresatowi) tego pisma, a także – co, mając na uwadze wyznaczony przez organ długi termin załatwienia sprawy, było uzasadnione – informacji o przekazaniu tego pisma skarżącemu, do wiadomości. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach nie sposób również ustalić, czy pracownicy organu uzyskali akta wspomnianej sprawy cywilnej i czy zostały one wykorzystane jako materiał dowodowy w sprawie. Niekwestionowane jest przy tym, że kolejne udokumentowane czynności procesowe zostały podjęte przez organ dopiero [...] listopada 2017 r. W tym dniu Starosta zwrócił się do Sądu Rejonowego w J. L. pismem znak: [...] (omyłkowo oznaczono jego datę jako: "29 grudnia 2017 r."), z prośbą o udostępnienie akt sprawy o sygn. akt I C [...] (omyłkowo oznaczonych jako: "Tc [...]"). W tej samej dacie organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji i aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], wchodzącego w skład jednostki ewidencyjnej [...], w zakresie gruntów stanowiących działki ewidencyjne nr [...] oraz osób, które władają tymi gruntami, o czym zawiadomił strony stosownym pismem (znak: [...]). Zauważyć należy, że skarżący nie został poinformowany w żaden sposób o tych czynnościach organu. Następnie w dniu [...] grudnia 2017 r. przeprowadzone zostało przesłuchanie A. M. – strony postępowania we wskazanej wyżej sprawie dotyczącej weryfikacji i aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta, pomimo upływu ustawowego terminu, do dnia rozpoznania skargi przez Sąd nie załatwił pism skarżącego z dnia [...] marca 2015 r., [...] kwietnia 2015 r. i [...] lipca 2015 r. W związku z tym podniesiony w skardze zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należało uznać za zasadny. Nie ma bowiem wątpliwości, że z uwagi na bardzo długi okres, jaki upłynął od czasu złożenia opisanych wniosków przez skarżącego – znacznie przekraczający ustawowe terminy załatwienia sprawy, określone w art. 35 § 1-3 k.p.a. – a także mając na względzie prawnie wiążące wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w powołanym wyroku Sądu z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 33/16, obowiązkiem Starosty było niezwłoczne podjęcie czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. W tych okolicznościach niezrozumiałe jest, że pomimo poinformowania skarżącego w dniu [...] października 2017 r. o przedłużeniu załatwienia sprawy do [...] marca 2018 r., dopiero po upływie blisko miesiąca organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w J. L. z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy o sygn. akt I C [...]. Co więcej, jak wskazano wyżej, organ nie wykazał w żaden sposób, by pismo to zostało doręczone adresatowi, ani by faktycznie dokonano wówczas wglądu do tych akt. Zauważyć przy tym trzeba, że dopiero [...] grudnia 2017 r. dołączono do akt administracyjnych kopię wyroku Sądu Rejonowego w J. L. z dnia [...] września 1998 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I C [...]. Bezsprzecznie kopia tego wyroku wraz z uzasadnieniem została doręczona organowi przez ten Sąd, w odpowiedzi na prośbę Starosty zawartą w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. o przekazanie kopii dokumentów załączonych do akt innej sprawy cywilnej, oznaczonej sygn. akt I C [...]. Nie ulega przy tym wątpliwości, że z uwagi na konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania dowodowego, określony w decyzji ostatecznej L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], niezrozumiałym jest, że dopiero [...] listopada 2017 r., a więc po upływie blisko dwóch miesięcy od powiadomienia skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, organ podjął działania zmierzające do przesłuchania A. M., który – jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji kasacyjnej – wskazany został obok "Urzędu Gminy w B. " jako właściciel działki nr [...]. Organ nie rozważył przeprowadzenia w tym zakresie innych dowodów, w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ograniczając się do podjęcia jedynie wskazanych wyżej czynności. Ma to istotne znaczenie w sprawie, tym bardziej, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z [...] września 2017 r. stwierdził, że "protokół [graniczny] nie zawiera informacji o przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Ponadto, ze złożonych w trakcie postępowania wyjaśnień wynika, że Pan P. S. nie kwestionował istnienia i przebiegu działki" nr [...], lecz kwestionował przypisanie jej prawa własności Panu A. M.. Zwrócił też uwagę, że "w czasie sporządzania protokołu na mapie nie było drogi o nr [...] tylko grunt orny o nr [...]" (pismo z dnia [...] lipca 2017 r.). Żadna z tych kwestii nie została wyjaśniona ani przez Wykonawcę, ani przez Starostę (s. 7 decyzji). Należy też zauważyć, że opisane czynności, polegające na zwróceniu się do Sądu Rejonowego w J. L. o udostępnienie akt spraw cywilnych, w tym przekazanie kopii wyroku tego Sądu z dnia [...] września 1998 r., sygn. akt I C [...], a także wszczęciu odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia wątpliwości co do stanu prawnego działki nr [...], zostały podjęte w dniu [...] listopada 2017 r., a więc już po wpłynięciu w dniu [...] listopada 2017 r. do siedziby organu rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność. Bezsprzecznie Starosta nie zlecił także właściwemu geodecie wykonania opracowania geodezyjnego i kartograficznego dotyczącego ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...], w trybie postępowania reklamacyjnego, o czym była mowa w piśmie Starosty z dnia [...] października 2017 r., które należało uznać za konieczne w sprawie. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. Termin ten, co wymaga podkreślenia, odpowiada maksymalnemu terminowi załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Starosty w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy przepisów. Orzeczenie o kosztach uzasadniał art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.