II SAB/Lu 187/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. T. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie warunków zabudowy I. stwierdza, że przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w zakresie rozpoznania wniosku D. T. z dnia 15 czerwca 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz D. T. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 października 2016 r. wpłynęła do Sądu skarga D. T. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 15 czerwca 2015 r. o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działki nr ewid[...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 22 lipca 2016 r. wydał postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie na okres 9 miesięcy, zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej także: "u.p.z.p."). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm; dalej: "k.p.a."), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 3 P.p.s.a., w: R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, Legalis, nb. 68-69). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 15 czerwca 2015 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na opisanej wyżej działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem nieużytkowym, niepodpiwniczonego, z garażem w bryle budynku (ewentualnie bez garażu), z werandą i tarasem, o powierzchni zabudowy do 180m˛, wysokości kalenicy do 10 m, wysokości elewacji frontowej do 6 m, z dachem wielospadowym z kątem nachylenia 40-45°, przydomową oczyszczalnią ścieków oraz własną studnią. W dniu 23 czerwca 2015 r. organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, w oparciu o art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia 7 września 2015 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 820/15, uchylił wskazane postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za prawnie wadliwe stanowisko organów obu instancji, co do tego, że sprawie tej zachodziła obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie wyklucza to, że zachodziłaby w niniejszej sprawie fakultatywna podstawa zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy określona w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże – zdaniem Sądu – kwestia ta winna być rozstrzygnięta samodzielnie przez organ, mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Niekwestionowane jest, że w dniu 13 lipca 2016 r. do Urzędu Miasta P. wpłynęło zażalenie na niezałatwienie w terminie opisanego wniosku skarżącego z dnia 15 czerwca 2015 r. Akta sprawy wraz z odpisem wspomnianego wyroku zostały zaś zwrócone do organu pierwszej instancji w dniu 18 lipca 2016 r. Poza sporem jest również, że w dniu 22 lipca 2016 r. organ ten po raz kolejny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, tym razem na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., na okres 9 miesięcy – od dnia 18 lipca 2016 r. do dnia 18 kwietnia 2017 r. Podkreślenia wymaga, że Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, uprawniony jest – w niezbędnym zakresie – do oceny podejmowanych w tym postępowaniu przez organ administracji czynności procesowych i aktów administracyjnych. Ocena ta nie ma jednak na celu – co do zasady – badania legalności tych czynności i aktów, lecz dotyczy musi zasadności ich podejmowania, z uwagi na konieczność wyjaśnienia, czy organ nie prowadził w tej sprawie postępowanie w sposób nieefektywny, w szczególności wykonując czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny. Istota kontroli sądu w takiej sprawie wymaga więc niekiedy odniesienia się do trafności podjętych przez organ działań, z punktu widzenia ich niezbędności dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Z treści powołanego postanowienia z dnia 22 lipca 2016 r. wynika, że organ orzekł o zawieszeniu postępowania "na okres 9 miesięcy, tj. od dnia 18 lipca 2016 r. do dnia 18 kwietnia 2017 r.". Należy mieć jednak na uwadze, że powołany jako podstawa prawna tego rozstrzygnięcia przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowi w sposób jednoznaczny, że zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy – w związku z już rozpoczętym bądź mającym w przyszłości być rozpoczętym postępowaniem planistycznym, zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – może nastąpić "na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy". Trzeba mieć zaś na uwadze, że w rozstrzyganej sprawie wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 15 czerwca 2015 r. (k. 1 akt administracyjnych). To oznacza, że na podstawie powołanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ mógł zawiesić postępowanie jedynie nie dłużej niż na okres do 20 kwietnia 2016 r. Tym samym maksymalny dopuszczalny prawem termin zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie upłynął na długo przed podjęcie omawianego postanowienia. Oczywiste jest zatem, że organ administracji, mając na uwadze treść powołanego przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p., nie miał podstaw do zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie "na okres 9 miesięcy, tj. od dnia 18 lipca 2016 r. do dnia 18 kwietnia 2017 r.". W świetle tych okoliczności, nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne było prowadzone przez organ w sposób przewlekły. Sąd nie stwierdził jednak, by przewlekłość postępowania organu w niniejszej sprawie miała charakter rażący. Trzeba mieć bowiem na względzie, że – jak wskazano wyżej – w wyroku z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 820/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że stan sprawy "może uzasadniać zawieszenie postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Sąd nie zobligował wprawdzie organu pierwszej instancji do wydania w niniejszej sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., lecz jedynie wskazał na ewentualną możliwość rozważenia podjęcia takiego rozstrzygnięcia, o ile organ stwierdzi, że jest ono uzasadnione. Należy jednak wskazać, że – w ocenie Sądu – ta okoliczność miała istotne znaczenie dla stwierdzenia, że organowi nie można zarzucić prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.