II SAB/Lu 22/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi F. w K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku F. z siedzibą w K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; IV. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. na rzecz F. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. (data wpływu do organu: 2 marca 2022 r.) F. z siedzibą w K. (dalej także jako "skarżąca" lub "Fundacja"), reprezentowana przez A. Ż., wniosła za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność ww. organu w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając organowi, że wskutek swojej bezczynności dopuścił się w przedmiotowej sprawie naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), Fundacja zwróciła się w skardze o zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca Fundacja, w związku z realizacją jednego ze swoich głównych celów statutowych, jakim jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status, buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych problemów i rozwiązań związanych z pomocą tymże podmiotom. Jeden z jej projektów obejmuje m.in. badanie wpływu epidemii Covid-19 na trudności związane z zakładaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej. Z tych względów Fundacja w dniu [...] stycznia 2022 r. skierowała do organu - drogą elektroniczną, na oficjalny adres poczty elektronicznej organu podany na jego stronie internetowej oraz w BIP - wniosek o udzielenie w trybie dostępu do informacji publicznej następujących informacji: 1. Ile było wydanych przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzji o nałożeniu kary administracyjnej w związku z nieprzestrzeganiem obostrzeń związanych z COVID-19? 2. Ile decyzji zostało zaskarżonych do Sądu? 3. Jaka była łączna suma nałożonych i wyegzekwowanych kar? W treści wniosku Fundacja zaznaczyła, że prosi o udostępnienie powyższych danych ujęciu kwartalnym za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Skarżąca podniosła, że nie została powiadomiona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ani o powodach opóźnienia w załatwieniu jej wniosku, ani o terminie, w jakim organ udostępni jej żądane informacje, ani też o ewentualnych kosztach ich udostępnienia w sposób i w formie wskazanych we wniosku. Stwierdziła, że ewentualne nieodebranie lub nieodczytanie przez organ wniosku przesłanego pocztą elektroniczną, nie może obciążać wnioskodawcy. Fundacja podkreśliła również, że bezczynność organu stanowi znaczne utrudnienie w wykonywaniu jej działalności statutowej. W odpowiedzi na skargę organ nie ustosunkował się do wniosków zawartych w skardze. Wskazał natomiast, że pismem z dnia [...] marca 2022 r., przesłanym drogą elektroniczną, udzielił skarżącej Fundacji informacji żądanych we wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. Wyjaśnił jednocześnie, że w związku z obowiązującym stanem epidemii priorytetowym zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest zapobieganie szerzeniu się COVID-19. Ze względu na bardzo dużą ilość zakażeń i związaną z tym dużą ilością pracy nie było możliwości udzielenia informacji w ustawowym terminie. Część pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. przebywała na izolacji i kwarantannie. W zwalczaniu epidemii na terenie powiatu p. pomagali pracownicy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej i powiatowych stacji z województwa l. W ocenie organu, opóźnienie w udostępnieniu stronie skarżącej wnioskowanych informacji nastąpiło zatem z przyczyn obiektywnych. Organ zaznaczył, że w czasie epidemii dało się zauważyć nadużycie prawa do żądania udzielenia informacji publicznej. Państwowa Inspekcja Sanitarna chroniąc zdrowie i życie, jako najważniejsze wartości człowieka, nie była natomiast w stanie udostępnić wszystkim podmiotom żądanych informacji w obowiązującym terminie. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej przyznał, że organ ostatecznie (po otrzymaniu skargi) udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2022 r., wobec czego żądanie zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowego wniosku straciło na aktualności. Wskazując na tę okoliczność Fundacja zmodyfikowała żądania skargi w ten sposób, że wniosła o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r., z jednoczesnym stwierdzeniem, że organ dopuścił się bezczynności. Skarżąca podtrzymała natomiast wniosek o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Mając na względzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność, Sąd - korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a." - rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przekonanie skarżącej Fundacji, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. dopuścił się bezczynności w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, znajduje uzasadnione podstawy. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Stosownie do unormowania art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że powiatowy inspektor sanitarny zalicza się do podmiotów, o których mowa w przywołanym unormowaniu. W świetle bowiem art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195) zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonuje państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej, jest zatem organem władzy publicznej, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych. W niniejszej sprawie bezsporne jest również, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2022 r., mają charakter informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Na podstawie tej definicji w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się między innymi informacje o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c) oraz o zasadach ich funkcjonowania, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw m oraz o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. d i e). Informację publiczną stanowi również treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a i b). Żądane przez skarżącą informacje o ilości decyzji o nałożeniu kary administracyjnej w związku z nieprzestrzeganiem obostrzeń związanych z epidemią COVID-19, wydanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. we wskazanym okresie, oraz o sumie nałożonych z tego tytułu kar, a także informacje dotyczące dalszego przebiegu postępowań w tych sprawach (tj. informacje o ilości decyzji w takim przedmiocie, które zostały zaskarżone do sądu oraz informacje o sumie wyegzekwowanych kar) niewątpliwie zalicza się do przywołanych wyżej kategorii informacji publicznych i jako takiej podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., co zresztą w niniejszej sprawie – jak już wyżej wskazano – pozostaje poza sporem między stronami. Publiczny charakter żądanych przez skarżącą informacji oraz fakt, iż jej wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, przesądzały o obowiązku załatwienia przedmiotowego żądania w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Bezczynność na gruncie tej ustawy zachodzi zaś co do zasady wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. niewątpliwie dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie, albowiem wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2022 r. – co pozostaje poza sporem – nie załatwił w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania. Podkreślić należy, że załączony do skargi wydruk przedmiotowego wniosku potwierdza, iż został on prawidłowo nadany na oficjalny adres poczty elektronicznej organu w dniu 26 stycznia 2022 r., a zatem uzasadnione jest domniemanie, że w tym samym dniu dotarł do adresata. Należy bowiem mieć na względzie, że skuteczność zgłoszenia żądania udostępnienia informacji publicznej nie może być oceniana według reguł obowiązujących w klasycznym postępowaniu administracyjnym. Do stosowania k.p.a. ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostepnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 708/17, LEX nr 2689879). Jednocześnie ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/5/91). Tak daleko odformalizowany tryb składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej oznacza, że wykazanie skuteczności wniesienia żądania w tym przedmiocie do organu administracji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej, wymaga jedynie potwierdzenia wysłania wniosku na oficjalny adres poczty elektronicznej organu. Z powyższych względów uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd zaistniałej w niniejszej sprawie bezczynności, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że zaistnieniu w sprawie tej formy naruszenia prawa nie mogły wyeliminować okoliczności przywołane przez organ w odpowiedzi na skargę, tj. ewentualne problemy techniczne związane z konfiguracją poczty elektronicznej, czy też znaczne obciążenie organu związane z epidemią COVID-19. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że do obowiązków organu administracji publicznej należy takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a wnioskodawcę. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być bowiem przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz I OSK 2897/15; z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14 – dostępne w CBOSA). Również ewentualne problemy organizacyjno-kadrowe, nawet obiektywnie usprawiedliwione, nie wyłączają bezczynności organu w prowadzonym postępowaniu. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 107/19 - dostępny w CBOSA). W związku z powyższym należy stwierdzić, że wyjaśnienia organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie dawały podstaw do oddalenia skargi, zaś mogą mieć znaczenie jedynie w kontekście oceny charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. Uwzględniając je w tym kontekście Sąd, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić trzeba, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacji nie występuje, o czym świadczy nie tylko okoliczność, iż powodem nieudzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej w terminie były problemy natury technicznej oraz organizacyjno-kadrowej (w pełni zrozumiałe wobec trwającej epidemii i związanego z nią znacznego obciążenia organów inspekcji sanitarnej), ale również fakt, iż organ po uzyskaniu z treści skargi informacji o złożonym wniosku, niezwłocznie podjął działania skutkujące ustaniem jego dotychczasowej bezczynności przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd. Ze względu na to, że w chwili rozpoznania skargi organ nie pozostawał już w niniejszej sprawie bezczynny, postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe. Zasadne jest jednak w tej sytuacji uwzględnienie wniosku skarżącej o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSA i WSA 2009/4/63, Lex nr 463487). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w ramach zasądzonych na rzecz Fundacji kosztów postępowania uwzględniono uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, w wysokości 480 zł oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.