II SAB/Lu 23/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych I. zobowiązuje Wójta Gminy G. do załatwienia wniosku R. S. z dnia [...]. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz R. S. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...]. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga R. S. z dnia [...]. na bezczynność Wójta Gminy G. polegająca na nierozpoznaniu dotychczas wniosku skarżącego z 18 grudnia 2020r. w sprawie zakłócania stosunków wodnych na gruncie. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił podejmowane przez niego i przez organ czynności, a następnie na wezwanie Sądu nadesłał plik dokumentów, obejmujących oświadczenia organów i skarżącego składane w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy G. wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarżący nie poprzedził skargi ponagleniem wymaganym w art. 37 k.p.a. w zw. z art. 53 § 2 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjni w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w związku z tym, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu, sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329), dalej jako "p.p.s.a." Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozpatrując skargę R. S. Sąd stwierdził przede wszystkim, że spełnia ona warunki formalne tj. – wbrew stanowisku organu - została poprzedzona ponagleniem wymaganym na podstawie art. 37 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Za ponaglenie Sąd uznał bowiem pismo skarżącego z 27 grudnia 2021r. (k.28). Zostało ono wprawdzie skierowane nie do organu wyższego stopnia, lecz do Wójta Gminy G., jednak jednoznacznie z niego wynikało, że skarżący domagał się w zakreślonym przez siebie 30 dniowym terminie wydania decyzji w sprawie jego wniosku z 18 grudnia 2020r., po którym "sprawa znajdzie dalszy swój epilog". Organ powinien zatem potraktować to pismo jako ponaglenie i przekazać je organowi wyższego stopnia tj. właściwemu samorządowemu kolegium odwoławczemu na podstawie art. 65 k.p.a.; jeśli natomiast organ miał wątpliwości co do charakteru tego pisma, powinien był wezwać skarżącego do wyjaśnienia. To, że pismo nie zostało przekazane do kolegium nie ma znaczenia przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność, ponieważ stanowisko organu wyższego stopnia w sprawie ponaglenia nie jest wiążące dla sądu, a obowiązek wniesienia ponaglenia ma wyłącznie charakter formalny, gdyż skarga może być wniesiona do sądu nawet tego samego dnia, co ponaglenie, sąd nie musi czekać z rozpatrzeniem skargi na załatwienie ponaglenia przez organ wyższego stopnia. (podobnej kwalifikacji pisma procesowego jako ponaglenia dokonał WSA w Warszawie w wyroku z 22 kwietnia 2020r., I SAB/Wa 476/19). W związku z tym, że skarga spełniła warunki formalne, Sąd rozpatrzył ją merytorycznie i stwierdził, że jest uzasadniona. Mając na uwadze dokumenty nadesłane przez skarżącego oraz plik dokumentów nadesłanych przez organ, Sąd ustalił następujący przebieg postępowania. Skarżący we wniosku z 18 grudnia 2020r. skierowanym do Urzędu Gminy w G. domagał się podjęcia czynności w sprawie bezprawnego położenia kostki brukowej na sąsiedniej działce nr [...] należącej do K. i G. D.. Podnosił, że na skutek tych działań jego działka jest zalewana; dodatkowo sąsiad zamontował dwie rury kierując wody opadowe na działkę skarżącego. W dniu 19 stycznia 2021r. organ przeprowadził kontrolę nieruchomości, sporządzając z niej notatkę. Pismem z dnia 21 stycznia 2021r. zwrócił się do G. D. o złożenie wyjaśnień w sprawie. W dniu 14 kwietnia 2021r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy G. o podjęcie dalszych działań w sprawie. W odpowiedzi w piśmie z 19 kwietnia 2021r. organ poinformował skarżącego o złożonych przez G. D. wyjaśnieniach oraz, że w sprawie nielegalnego ułożenia kostki brukowej sprawa zostanie skierowana do organów nadzoru budowlanego. W tym samym dniu tj. 19 kwietnia 2021r., Wójt Gminy G. przesłał pismo skarżącego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. (k.33). Następnie w piśmie z 29 kwietnia 2021r. (k.26) skarżący ponownie zwrócił się do Wójta Gminy G. o załatwienie jego sprawy w przedmiocie wykonania kostki brukowej i skierowania przez sąsiada wód opadowych na jego działkę. W odpowiedzi na to pismo, w piśmie z 11 maja 2021r. Wójt Gminy G. wskazując na treść przepisu art. 35 § 3 k.p.a., dotyczący terminu załatwiania spraw szczególnie skomplikowanych, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz stwierdził, że nie został przekroczony wskazany w tym przepisie termin. Organ wskazał, że urzędnik prowadzący postępowanie został pouczony o potrzebie terminowego załatwiania spraw. W odpowiedzi na to pismo, skarżący w piśmie z 31 maja 2021r. zakwestionował stanowisko organu, że sprawa jest szczególnie skomplikowana i podniósł, że powinna być już dawno załatwiona; wskazał, że wielokrotnie dzwonił do organu z prośbą o zakończenie postępowania, domagał się przesłania mu złożonych na piśmie wyjaśnień G. D., których pomimo próśb, dotychczas nie otrzymał. Z akt wynika, że następnie skarżący otrzymał pismo PINB w K. z [...]. (k.25), w którym został poinformowany, że organ nadzoru budowlanego nie stwierdził naruszenia przepisów prawa budowlanego przy dokonywaniu utwardzenia terenu, zaś w sprawie zakłócenia warunków gruntowo-wodnych organem właściwym jest Wójt Gminy G.. Następnie skarżący skierował do organu wskazane wyżej pismo z 27 grudnia 2021r. (k.28), które zostało potraktowane przez Sąd jako ponaglenie. W odpowiedzi, Wójt Gminy G. w piśmie z dnia 5 stycznia 2022r. przedstawił czynności podjęte w sprawie wniosku skarżącego z 18 grudnia 2020r., zaś w piśmie 11 stycznia 2022r. wyjaśnił, że PINB nie stwierdził naruszenia przepisów prawa budowlanego, zaś skarżący nie przedstawił żadnych dowodów mogących świadczyć o zakłóceniu stosunków wodnych przez właściciela sąsiedniej działki, dlatego organ stwierdził, że odstępuje od wydania decyzji określonej w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W dniu [...]. skarżący skierował do Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy G.. Skarga jest zasadna, ponieważ przedstawiony stan faktyczny potwierdził, że Wójt Gminy G. pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego z 18 grudnia 2020r. Obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnych "bezczynności", natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarżący w spornym wniosku wskazywał wprawdzie na wykonane na sąsiedniej działce utwardzenie (ułożenie kostki), ale w istocie zarzucał, że sąsiad swoimi czynnościami spowodował zalewanie jego działki - faktycznie skarżący wskazywał na zakłócenie stosunków wodnych na gruncie, co jest niedopuszczalne stosownie do art. 234 Prawa wodnego. W świetle przytoczonych przepisów, organ powinien był załatwić ten wniosek w ciągu miesiąca, najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy. Załatwienie powinno polegać przede wszystkim na wydaniu decyzji administracyjnej, bo jest to podstawowy akt kończący postępowanie w sprawie administracyjnej. Organ mógł też załatwić sprawę w inny sposób, np. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) albo także - poprzez przekazanie wniosku do załatwienia organowi właściwemu. Z akt wynika, że Wójt Gminy G. dopiero 19 kwietnia 2021r. (a więc dopiero po 4 miesiącach) przekazał wniosek skarżącego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K.. Oceniając tę czynność należy stwierdzić, że nie została ona dokonana prawidłowo. Stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. – jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Dokonanego przez Wójta Gminy G. przekazania "pisma skarżącego" Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. nie można uznać za prawidłowy sposób załatwienia wniosku skarżącego z 18 grudnia 2020r. Przekazanie nastąpiło bowiem "w sprawie nielegalnego ułożenia kostki brukowej przez jego sąsiada K. D.", a ponadto nie zawierało wymaganego uzasadnienia. Nie wiadomo w konsekwencji, czy Wójt uznał, że jest niewłaściwy w sprawie, zaś właściwy jest organ nadzoru budowlanego. Jest to istotna wadliwość dokonanej czynności, ponieważ z akt wynika, że skarżący podnosił, że jego sąsiad swoimi działaniami zalewa jego działkę. Wprawdzie we wniosku wskazywał na bezprawne położenie kostki brukowej przez sąsiada, ale jego żądanie dotyczyło usunięcia przyczyn zalewania działki, a organem właściwym w sprawach dotyczących stosunków wodnych jest wójt gminy, a nie organ nadzoru budowlanego. Jeżeli zatem Wójt Gminy G. miał wątpliwość co do treści żądania skarżącego, jego obowiązkiem było wezwać skarżącego do sprecyzowania, czego się domaga. Tymczasem Wójt przekazał wniosek skarżącego innemu organowi, nie wyjaśniając, czy w ten sposób sam zakończył prowadzenie postępowania. Nie sposób też pominąć, że z akt nie wynika, by wniosek skarżącego został rozstrzygnięty decyzją przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nie wiadomo, czy był on przedmiotem formalnie wszczętego i przeprowadzonego przez ten organ postępowania. Organ nadzoru budowlanego skierował bowiem do skarżącego pismo z 7 czerwca 2021r. (k.25), w którym poinformował go, że nie stwierdził naruszenia przepisów prawa budowlanego przy dokonywaniu utwardzenia terenu, zaś w sprawie zakłócenia warunków gruntowo-wodnych organem właściwym jest Wójt Gminy G.. Mimo tej informacji, Wójt Gminy G. nie podjął odpowiednich czynności w sprawie nawet po wniesieniu przez skarżącego do tut. Sądu skargi na bezczynność. Skierował do skarżącego jedynie pismo z 11 stycznia 2022r., w którym krótko przedstawił przebieg sprawy, stwierdzając, że "po przeanalizowaniu zgromadzonych materiałów, odstępuje od wydania decyzji określonej w art. 234 ust. 2 ustawy – Prawo wodne uznając wniosek za bezzasadny". W świetle obowiązujących przepisów, organ stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki zastosowania danego przepisu, ma obowiązek wydać decyzję odmowną albo umarzającą postępowanie administracyjne; pisemna odpowiedź, że organ odstępuje od wydania określonej decyzji było więc nieprawidłowe. Organ powinien wszcząć postępowanie, przeprowadzić czynności dowodowe z udziałem skarżącego i zainteresowanych stron i wydać rozstrzygnięcie w odpowiedniej formie (decyzja, postanowienie). Tymczasem Wójt Gminy G. nie wydał takiego rozstrzygnięcia, a wniosek skarżącego z 18 grudnia 2020r. w spawie zalewania jego nieruchomości faktycznie "zawisł" przez Wójtem i dotychczas nie został prawidłowo załatwiony w żaden ze wskazanych wyżej sposobów. W tym stanie faktycznym skarżący zasadnie zarzuca, że organ pozostaje w bezczynności, należało zatem zobowiązać go do załatwienia wniosku. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz.329), dalej jako "p.p.s.a." - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy G. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ podejmował pewne czynności, a więc nie można mu zarzucić lekceważenia nałożonych na niego przez ustawodawcę obowiązków. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji; rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (obejmujących uiszczony wpis od skargi) zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a.