II SAB/Lu 25/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Wójta Gminy Stary Brus w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy Stary Brus dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 5 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zobowiązuje Wójta Gminy Stary Brus do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; IV. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; V. zasądza od Wójta Gminy Stary Brus na rzecz K. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 5 maja 2024 r. K. J. (dalej także jako: skarżący) złożył do Wójta Gminy (dalej także jako: Wójt), za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: [...], wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. "wskazania w ilu postępowaniach spadkowych brała udział Państwa gmina jako spadkobierca powołany do spadku po zmarłym/zmarłej mającym/mającej ostatnie stałe miejsce pobytu na terenie Państwa gminy - stosownie do art. 935 zd. pierwsze ustawy z dnia 23.4.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1933 z późn. zm.) w latach 2022-2024; 2. wskazania ile spadków nabyła Państwa gmina na mocy postanowienia właściwego miejscowo sądu rejonowego w trybie nabycia spadku z art. 935 zd. pierwsze K.c. Wnoszę o przesłanie zanonimizowanych kopii postanowień Sądu o nabyciu spadku przez gminę, które są w posiadaniu gminy z lat 2022-2024; 3. wskazania czy gmina składała wykaz inwentarza po zmarłym/zmarłej, po której nabyła spadek w trybie j.w. do sądu spadku zmarłego/zmarłej oraz jakiej wysokości był spadek i co wchodziło w jego skład (nieruchomość, ruchomości, oszczędności, papiery wartościowe, kosztowności)." W dniu 24 stycznia 2025 r. za pośrednictwem organu, K. J. złożył skargę na bezczynność Wójta, podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów: 1. art 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W związku z powyższym, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie Wójta do załatwienia wniosku strony w terminie 14 dni od dnia prawomocnego zakończenia postępowania i zwrotu akt sprawy; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł oraz przyznanie od Wójta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 200 zł. Wniósł o zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o wydanie postanowienia w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, Wójt wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wskazał na treść art. 63 § 1 zd. 1 i art. 14 § 1a zd. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako: k.p.a.), podnosząc że skarżący złożył wniosek na adres skrzynki mailowej, który nie jest przeznaczony do doręczeń elektronicznych. Ponadto wyjaśnił, że aktualnie urzędujący Wójt nie miał dostępu do konta mailowego, na który przesłano wniosek. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, ponieważ organ dopuścił się bezczynności polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu w ustawowym terminie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 5 maja 2024 r. Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie wskazanych we wniosku – zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: ustawa o dostępie do informacji publicznej lub u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 5 u.d.i.p.), nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że Wójt jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.i.d.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dostęp do informacji publicznej jest prawem politycznym będącym instrumentem społecznej kontroli podmiotów wykonujących zadania publiczne i wydatkujących publiczne środki. Trafnie podkreśla się przy tym, że jest jednym z najważniejszych uprawnień w katalogu praw obywatelskich. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, a przez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obwiązujące w demokratycznym państwie prawa, w tym zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 1077/23 i cyt. tam orzecznictwo). Zgodnie z art. 935 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061; dalej jako: k.c.) w przypadku braku małżonka spadkodawcy, jego krewnych i dzieci małżonka spadkodawcy, powołanych do dziedziczenia z ustawy, spadek przypada gminie ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy jako spadkobiercy ustawowemu. Gmina nie może odrzucić spadku przypadającego jej z ustawy – jest to tzw. spadkobranie przymusowe. Spadkobranie w tym trybie niewątpliwie może wpłynąć na stan majątku gminy. W tym stanie rzeczy sprawy związane z powołaniem gminy do spadku w trybie art. 935 k.c. stanowią kwestię publiczną i co do zasady podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd dostrzegł, że skarżący prowadzi badania naukowe połączone z kampanią społeczną dotyczącą problematyki nabywania spadków przez gminę ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy. Kwestia ta nie tylko nie była podnoszona przez organ, ale w ogóle nie może podlegać ocenie na tym etapie postępowania (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2034/23 i cyt. orzecznictwo). Już zaś samo to, że prowadzone badania naukowe łączone są z kampanią społeczną wykluczałoby przyjęcie, że skarżący żąda udzielenia informacji jedynie we własnym, ściśle prywatnym interesie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do formy złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej. Tryb udzielania informacji publicznej reguluje art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że postępowanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter odformalizowany. Jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy proceduralne k.p.a., bowiem informacja publiczna jest udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Odmienna sytuacja występuje wtedy, gdy w sprawie zachodzi możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, ponieważ w takich sytuacjach przepisy k.p.a. mają zastosowanie w zakresie wskazanym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Wymaga podkreślenia, że art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wprost wskazuje, do których decyzji zastosowanie mają przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 5167/21). W ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej), w szczególności nie odesłał w tym zakresie do treści art. 63 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (por. wyrok NSA z 6 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3149/23). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że za wniosek uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną wówczas, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyroki NSA m. in.: z 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2453/16; z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). W tym miejscu należy podkreślić, że intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim maksymalne odformalizowanie postępowania, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. W związku z powyższym Sąd nie podzielił stanowiska Wójta, który wywodził, że istnieje obowiązek złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Stanowisko to jest pozbawione podstawy prawnej. Kolejno należy wskazać, że obowiązkiem organu jest takie zorganizowanie obsługi technicznej i osobowej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy oraz niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres wniosków o dostęp do informacji publicznej, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 59/21). Uznaje się ponadto, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 122/21). W sprawie nie było kwestionowane, że wniosek o dostęp do informacji publicznej skierowano na właściwy adres poczty elektronicznej Wójta ([...]). Natomiast okoliczność, że na skutek zmiany osobowej na tym stanowisku, utracono dostęp do wskazanego konta e-mail, nie ma doniosłego znaczenia na ocenę, czy organ był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego. Jak bowiem wskazano powyżej, to na Wójcie spoczywa obowiązek właściwego zorganizowania pracy organu – również w zakresie obsługiwania poczty elektronicznej. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności – co znalazło wyraz z treści punktu pierwszego sentencji wyroku – gdyż nie załatwił wniosku skarżącego w ustawowym terminie i stan ten nie ustał do chwili wniesienia skargi na bezczynność Wójta. Rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania sąd bierze zasadniczo pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu, jednakże w zakresie ewentualnego zobowiązania organu do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), należy uwzględniać stan istniejący w dacie wyrokowania. Z uwagi na fakt, że bezczynność nie ustała do dnia wydania wyroku w sprawie, Wójt został zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (punkt trzeci sentencji wyroku). Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Wójta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę nie bronią Wójta przed zarzutem bezczynności, jednakże wskazują na to, że zwłoka organu w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie była motywowana dążeniem do ograniczenia prawa do strony do dostępu do informacji. Organ dokonał błędnej wykładni przepisów, a ponadto zachodziły nieprawidłowości w organizacji pracy i obsługi skrzynki e-mail. Skorzystanie ze środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli w realiach rozpoznawanej sprawy występujący stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praw strony. Należy podkreślić, że zarówno grzywna, jak i suma pieniężna są środkami o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taka negatywna prognoza nie występuje w niniejszej sprawie. Suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być zatem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony skarżącej, jeżeli przyczyniłaby się ona do wydłużenia postępowania. W sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej nie można tracić z pola widzenia, że istotą postępowania jest realizowanie interesu publicznego. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, zgodnie z żądaniami zawartymi w skardze. W związku z powyższym w zakresie tych żądań skarga została oddalona (punkt drugi sentencji wyroku). Sąd może wydać postanowienie sygnalizacyjne w trybie art. 155 p.p.s.a. w sytuacji, gdy zauważył istotne uchybienia organu, które nie miały wpływu na wynik sprawy, a uznaje za konieczne zdyscyplinowanie organu. W zakresie terminowego załatwienia sprawy, funkcja ta jest realizowana przez samo uwzględnienie skargi na bezczynność. Ponadto brzmienie art. 155 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że przepis wprowadza uprawnienie sądu administracyjnego i jest przejawem udzielonego mu władztwa, pozostawionego jedynie decyzji składu orzekającego. Sąd ocenił, że nie zachodzą podstawy do wydania postanowienia we wskazanym powyżej trybie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącemu w punkcie piątym sentencji wyroku zwrot kosztów w kwocie 100 zł, obejmującej uiszczony wpis od skargi.