II SAB/Lu 29/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. do rozpoznania wniosku J. W. z [...] stycznia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. na rzecz J. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 28 stycznia 2021 r. J. W. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie jej prawa do informacji publicznej wynikającego z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zażądała zobowiązania organ do rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] stycznia 2021 r. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, że wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. wystąpiła do organu o udostępnienie informacji wskazującej na jakich stanowiskach pracowała Dyrektor SP ZOZ w L. S. D. w firmie U.-M. sp. z o.o. z/s w L. i jaką miała umowę o pracę, czy umowę o prace w pełnym wymiarze czasu pracy, czy umowę zlecenie, czy umowę o dzieło. Wniosek taki złożyła, gdyż posiada informacje, że Dyrektor SP ZOZ w L. nie zajmowała w ww. firmie kierowniczych stanowisk i dlatego chciała wyjaśnić wątpliwości ta ten temat. Dodała, że dyrektor szpitala jest osobą pełniącą funkcję publiczną więc informacje o kwalifikacjach, wykształceniu, stażu pracy są również publiczne. Nadto - jej zdaniem - społeczeństwo ma prawo wiedzieć czy osoba która dysponuje publicznymi pieniędzmi posiada odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje. Tym samym organ informując ją, że żądana informacja nie jest informacją publiczną naruszył ww. przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskowana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa (wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2017 r., VII SA/WA 33/17), cyt: "informację publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. (...) Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko zaprezentowane przez organ, że informacje w postaci przebiegu pracy zawodowej pracowników Ministerstwa Finansów poza resortem finansów – nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez nich zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym, a tym samym żądane we wniosku skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej." Dlatego też nie stanowi informacji publicznej informacja o przebiegu pracy zawodowej Dyrektora SP ZOZ w L. w spółce U. sp. z o.o. z/s w L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora SP ZOZ w L. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Bezspornym bowiem jest, że w kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie przy spełnieniu się trzech warunków - gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych – w szczególności u.d.i.p., gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony art. 4 u.d.i.p. i podmiot ten jest w posiadaniu takich informacji. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany będący w posiadaniu informacji publicznej milczy lub zwleka ponad ustawowy termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej albo udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej. W niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się do Dyrektora SP ZOZ w L. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: na jakich stanowiskach pracowała Dyrektor SP ZOZ w L. S. D. w firmie U. sp. z o.o. z/s w L. i jaką miała umowę o pracę, czy umowę o prace w pełnym wymiarze czasu pracy, czy umowę zlecenie, czy umowę o dzieło. Odpowiadając na powyższy wniosek organ stanął na stanowisku, że wnioskowane informacje nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Sąd przedstawionego w ten sposób stanowiska organu nie podziela. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu lub ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p., podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi natomiast, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (lit. d). W kontrolowanej sprawie oczywistym jest, że Dyrektor SP ZOZ w L. jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Jednocześnie dodać należy, że SP ZOZ jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295 ze zm.) wykonującym działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że taki podmiot wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i dysponuje majątkiem publicznym, stąd dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Istota sprawy sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie czy wnioskowane przez skarżącą informacje będące w posiadaniu organu stanowią informację publiczną. Kwestia ta była przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych, w których akcentowano, że informacje o wykształceniu, przebiegu pracy zawodowej, o kwalifikacjach lub umiejętnościach osoby pełniącej funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2015 r., II SAB/Wa 739/15; wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2017 r., II SA/Kr 1349/16). Niewątpliwie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w L. jest podmiotem utworzonym przez podmiot publiczny (Powiat L. ), realizującym zadania publiczne. Zatrudnienie na stanowisku kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (w rozpoznawanej sprawie: dyrektora SP ZOZ) następuje na podstawie konkursu przeprowadzanego przez podmiot tworzący (art. 49 ustawy o działalności leczniczej). Wśród wymagań na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą ustawodawca wskazał m.in. wymóg posiadania co najmniej pięcioletniego stażu pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończonych studiów podyplomowych na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletniego stażu pracy (art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej). Informacje dotyczące tego, czy dany kandydat spełnia ustawowe kryteria do zajmowania stanowiska kierownika są bez wątpienia sprawą publiczną, a informacja o takich sprawach jest informacją publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informację publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym informacje o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p.). Ponadto, przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, żądane zatem przez skarżącą informacje, uznać należy za informację publiczną. Jednocześnie dla porządku wskazać należy, że przeszkodą do udostępnienia żądanych informacji nie może być to, że w głównej mierze znajdują one swoje źródło w świadectwie pracy, które z kolei jest dokumentem prywatnym. Oczywistym bowiem jest, że taki dokument prywatny może zawierać informacje publiczne. Jak już bowiem wskazano informacje o wykształceniu, przebiegu pracy zawodowej, o kwalifikacjach lub umiejętnościach osoby pełniącej funkcje publiczne, stanowią bowiem informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Natomiast w przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację, jeśli stanowi ona informację publiczną. Dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organu mogą stanowić podstawę do sformułowania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, jeśli zawierają informacje podlegające udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13; wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1531/15). Oznacza to, że wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do żądania udostępnienia określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może jednak natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro wniosek skarżącej, w badanym przez Sąd zakresie, dotyczył udostępnienia informacji publicznej, organ zobowiązany był do nadania mu biegu w trybie przewidzianym u.d.i.p. Odpowiadając na wniosek skarżącej, organ poinformował ją natomiast, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W ocenie Sądu takie działanie organu nie było prawidłowe i nie znajdowało umocowania w przepisach prawa. W konsekwencji, uznać należało, że Dyrektor SP ZOZ w L. pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z [...] stycznia 2021 r. Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność organu wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Wobec wynikającego z przepisów ustawy krótkiego, bo 14 - dniowego terminu do udostępnienia informacji publicznej, uzasadnione w ocenie Sądu było natomiast zobowiązanie organu do usunięcia stanu bezczynności, poprzez rozpoznanie wniosku skarżącej, co do spornego żądania, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku. Wskazania co do postępowania w tym zakresie wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności podjęcia przez organ działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej w razie zaistnienia podstaw do ograniczenia prawa dostępu do żądanych informacji publicznych zgodnie z art. 5 u.d.i.p. Wobec powyższego, w oparciu o art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I i II sentencji, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.