II SAB/Lu 3/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz,, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nie wydania orzeczenia w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zasiłku okresowego I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. w sprawie wznowienia postępowania – w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania wniosku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. przyznaje [...] Ł. Z. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem należnego podatku od towarów i usług. Pismem z 17 listopada 2012 r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 13 czerwca 2011 r. Powyższa skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. odmawiającą przyznania Z. W. zasiłku okresowego na opłacenie pomocy do czynności życiowych nie wykonywanych przez opiekunkę. W dniu 13 czerwca 2011 r. Z. W., skierował do Wójta Gminy pismo zatytułowane "skarga", wskazując jako podstawę prawną art. 235 k.p.a. Następnie wezwany przez organ do sprecyzowania powyższego żądania wskazał, iż "zwraca się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej" i "zwraca się o stwierdzenie nieważności decyzji". Uwzględniając powyższe wyjaśnienia, Wójt Gminy przekazał przedmiotowy wniosek strony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu jako organowi właściwemu w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwało Z. W. do jednoznacznego wskazania, który wniosek należy uczynić przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium, tj. wniosek o wznowienie postępowania czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi skarżący wskazał, że "wniosek o wznowienie postępowania winien być rozpatrzony jako pierwszy" oraz, że "o ile ma sens stwierdzenie nieważności decyzji SKO wniosek nr 2 w uzupełnieniu z 13 lipca 2011 r. proszę zawiesić w postępowaniu". W ocenie Kolegium udzielona w ten sposób odpowiedź, nie precyzuje jednak wniosku procesowego odnoszącego się do skargi z dnia 13 czerwca 2011 r. i z tej przyczyny wniosek ten należało pozostawić bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy skarżący skierował do Kolegium wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 13 czerwca 2011 r. a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi Z. W. podniósł, że w piśmie z dnia 29 sierpnia 2011 r. jasno wskazał, że winien być rozpatrzony wniosek w trybie wznowienia postępowania, czego organ nie uwzględnił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej wskazując, że skarga Z. W. z dnia 13 czerwca 2011 r. została załatwiona w trybie prawem przewidzianym, to jest w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o czym skarżący został zawiadomiony pismem z dnia 7 września 2011 r. Skoro żądanie to zostało pozostawione bez rozpoznania, z zachowaniem formy i procedur, obowiązującego prawa, to okoliczność ta jednoznacznie przesądza o braku bezczynności Kolegium, o której mowa w skardze. Ponadto zdaniem Kolegium błędne jest stanowisko skarżącego, iż pismo z dnia 29 sierpnia 2011 r. w sposób jednoznaczny wskazuje tryb wznowienia postępowania przy rozstrzyganiu jego żądania. W piśmie procesowym z 21 stycznia 2012 r. skarżący wskazał, iż nie jest prawnikiem oraz podniósł, że to organ stoi na straży prawa i powinien wiedzieć co należy wykonać w zakresie wszczęcia wybranego, najlepszego postępowania. Ustalenie rodzaju postępowania to obowiązek organu po otrzymaniu skargi z podaną przyczyną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012 r. Poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym także kontrolę nad terminowością podejmowanych przez organy czynności w ramach skargi na bezczynność organu. Działając w oparciu o wskazane kompetencje Sąd stwierdza, że skarga na bezczynność jest uzasadniona i jako taka podlega uwzględnieniu. O jej zasadności świadczy bowiem fakt, że pismo skarżącego z dnia 13 czerwca 2011 r. nie zostało załatwione we właściwy sposób. W szczególności nie można uznać, by jego załatwienie stanowiło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2011 r., którym zawiadomiono skarżącego o pozostawieniu ww. pisma bez rozpoznania. Przed szczegółowym omówieniem działania organu należy jednak poczynić kilka krótkich uwag natury ogólnej dotyczących aspektów prawnoprocesowych dotyczących bezczynności organu administracji publicznej. Mianowicie, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Jest to o tyle istotny przepis, gdyż od określonego w ten sposób momentu biegnie organowi czas na załatwienie sprawy, który został przez ustawodawcę określony w art. 35 k.p.a. Zgodnie z jego treścią sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i 2), sprawy zaś wymagające postępowania wyjaśniającego - nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 (lub w przepisie szczególnym), z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Na tle przywołanej regulacji prawnej w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich przyczyn wniosek strony nie został rozpatrzony. Nieistotna jest zatem okoliczność pozostawania organu w przeświadczeniu, że stosowny akt lub czynność nie powinny zostać dokonane, wyrażająca się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt VI SAB/Wa 13/04, Lex nr 175324), albo z przekonania, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r. sygn. akt IV SAB 23/87, opubl. ONSA 1988, nr 1, poz. 130). Należy bowiem zważyć, że instytucja skargi na bezczynność organu jest nie tylko środkiem przeciwdziałania przewlekłości postępowania administracyjnego, ale i ważnym elementem zapewniającym prawidłową wykładnię przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie - w ocenie Sądu - Kolegium bezpodstawnie uznało, że przedmiotowy wniosek strony z uwagi na jego treść nie może zostać merytorycznie rozpoznany. Wszczęcie postępowania z inicjatywy strony, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, przybiera z reguły formę pisemną, zaś treść wniosku powinna ujawniać istotę żądania, potwierdzoną własnoręcznym podpisem. Innymi słowy to rzeczywista treść wniosku, a nie wola organu decyduje o przedmiocie rozstrzygania, gdyż organ nie posiada uprawnień do modyfikowania żądania strony. Co również istotne przywołana zasada związania organu wolą strony nie powinna być interpretowana w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw podlegających kognicji organu właściwego w sprawie, ale i normują uprawnienie do wszczynania określonego rodzaju postępowania. Na potrzeby niniejszego postępowania należy przyjąć, iż takim przepisem jest powołany w piśmie skarżącego z dnia 13 czerwca 2012 r. art. 235 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Treść tego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że to organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny odpowiedni do treści żądania. Wynika to głównie z tego, że to organ jako podmiot powołany do rozstrzygania spraw zna przesłanki właściwe dla każdego z trybów nadzwyczajnych, które w dalszej kolejności powinien "przypasować" pod wskazane w skardze okoliczności. Dopiero w razie gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, organ powinien stosując art. 9 k.p.a. zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Niedopuszczalnym bowiem jest by strona z powodu nieznajomości prawa poniosła szkodę. Mówiąc najprościej strona obowiązana jest jedynie do przytoczenia okoliczności faktycznych, natomiast ich subsumcja pod konkretną normę prawną należy już wyłącznie do organu, z wyjątkiem sytuacji gdy strona stanowczo i wprost żąda przeprowadzenia postępowania w oparciu o wskazaną podstawę. W ocenie Sądu skarżący już w piśmie z dnia 13 lipca 2011 r. w wystarczający sposób sprecyzował treść swojego żądania (które uzupełnił pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r.) aby uczynić go przedmiotem postępowania zakończonego merytorycznym rozstrzygnięciem. Skarżący wprost wskazał, iż domaga się wznowienia postępowania w związku z fałszowaniem stanu zdrowia oraz dowodów medycznych oraz stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z uwagi na brak kwalifikacji osoby wydającej decyzję oraz należytego jej umocowania do wydania decyzji. Wskazanie przez skarżącego dwóch nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego może nastręczać organowi trudności w wyborze kolejności postępowań jednakże z całą pewnością nie uzasadnia pozostawienia wniosku w taki sposób sformułowanego bez rozpoznania. W tym zakresie przede wszystkim należy podnieść, iż przepisy k.p.a. nie wyłączają zbiegu dwóch nadzwyczajnych postępowań, jak również nie stanowią o pierwszeństwie żadnego z nich. Pomiędzy postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i postępowaniem o wznowienie postępowania nie ma bowiem konkurencyjności, gdyż wykluczają to przesłanki określone w art. 156 § 1 i art. 145 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 marca 1998 r., IV SA 412/96, Lex nr 45179, wyrok NSA z 18 stycznia 1999 r., IV SA 116/97, Lex nr 46651). Jednakże organ dokonując oceny któremu z postępowań nadzwyczajnych dać pierwszeństwo powinien uwzględnić szeroko pojęty interes strony. Kolejność ta nie jest bowiem bez znaczenia. W takiej sytuacji pierwszeństwo powinien mieć ten tryb postępowania, który daje stronie najdalej idące gwarancje ochrony jej interesów prawnych, a takim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Kwestia ta jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie (wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 1 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1992, nr 5, poz. 120, wyrok NSA z 18 marca 1998 r., II SA 4/98, wyrok NSA z 6 listopada 1998 r., I SA/Ka 216/97, Lex nr 35504, wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., II OSK 406/05, Lex nr 196451, wyrok NSA z 20 maja 2009 r., III SA/Kr 389/08, Lex nr 550468, Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, s. 624–626, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 368). Wskazuje się przy tym przede wszystkim na dalej idące następstwa stwierdzenia nieważności decyzji. Należy bowiem wskazać, że o ile uchylenie decyzji w wyniku wznowionego postępowania wywiera skutek ex nunc, zatem dopiero od daty takiego uchylenia, o tyle stwierdzenie nieważności powoduje utratę mocy decyzji ex tunc, czyli od samego początku i powoduje przyjęcie, że decyzja w ogóle nie zaistniała w obrocie prawnym. Wynikiem stwierdzenia nieważności jest zatem uznanie, że decyzja od samego początku nie wywoływała skutków prawnych, podczas gdy uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania skutkuje tylko przerwanie wywoływania dalszych skutków prawnych. W sytuacji zaś wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności winno to skutkować zawieszeniem postępowanie wznowieniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ewentualne bowiem stwierdzenie nieważności decyzji powoduje usunięcie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc i w takiej sytuacji (stwierdzenia nieważności decyzji) należy umorzyć postępowanie wznowieniowe, które stało się bezprzedmiotowe. Konkludując w razie zbiegu postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tryb nieważnościowy powinien znaleźć pierwszeństwo przed trybem wznowieniowym, bowiem stwierdzenie nieważności wywołuje dalej idące skutki. Jednakże z całą pewnością zbieg trybów nadzwyczajnych nie uniemożliwia wszczęcia i zakończenia postępowania, a tym samym pozostawienia żądania strony bez rozpoznania. Na zakończenie podnieść należy, iż również podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja organu jest nieuprawniona. Stanowczo należy bowiem stwierdzić, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie wyklucza zarzutu bezczynności i nie musi oznaczać niezasadności skargi na nie rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 22 marca 2011 r. I SAB/Wa 294/10, Lex nr 992169). Wynika to przede wszystkim stąd, że czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania wyłączona jest spod kontroli sądowej. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 1999 r. I SA 1495/98 wskazując, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji ani postanowienia, co ma ten skutek, że skarga na tę czynność organu administracyjnego nie jest dopuszczalna. Przenosząc wszystkie powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki, uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw prawnych do pozostawienia wniosku skarżącego z dnia 13 czerwca 2011 r. bez rozpoznania. Bezpodstawne natomiast podjęcie tej czynności, a tym samym niezałatwienie pisma, stanowi o bezczynności organu, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi 30 dniowego terminu (od daty zwrotu akt organowi) do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku – nie przesądzając jednak sposobu jego załatwienia, albowiem leży to w kompetencji organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji, jednocześnie nie znajdując podstaw do określenia, w trybie tego przepisu, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Natomiast o wynagrodzeniu radcy prawnego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).