II SAB/Lu 302/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Starosty w przedmiocie odszkodowania za grunty zajęte pod budowę linii energetycznej I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku R. W. z dnia 4 czerwca 2013 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdza, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz R. W. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 23 lipca 2014 r. do Sądu wpłynęła skarga R. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty [...] w sprawie z wniosku z dnia 4 czerwca 2013 r. dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr ewid. [...] w miejscowości P. R., gmina P., wywłaszczone w latach pięćdziesiątych XX wieku na rzecz Zakładu Energetycznego. Skarżący podkreślił, że organ ten pozostaje bezczynny w niniejszej sprawie, pomimo znacznego upływu czasu od daty złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podkreślił, że postanowieniem z dnia 2 grudnia 2013 r., nr [...], organ ten zwrócił skarżącemu podanie z dnia 4 czerwca 2013 r. w sprawie odszkodowania za grunt zajęty przez słupy elektryczne usytuowane na działkach nr ewid. [...] w miejscowości P. R., gmina P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę także z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."). Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarga była dopuszczalna, albowiem skarżący, stosownie do art. 37 § 1 K.p.a., w dniu 8 października 2013 r. (data wpływu) złożył do organu wyższego stopnia – Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę [...]. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, iż w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza czynności postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. Oznacza to, że wyodrębnienie w ustawie skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza rozróżnienia dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych. Dopuszczalna jest więc zmiana kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania i odwrotnie (por. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 925/13 i II OSK 927/13, niepubl., dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają nadto względy ekonomii procesowej. W przeciwnym bowiem razie należałoby uznać, że skuteczne zaskarżenie przez stronę "milczenia" administracji wymagałoby od niej złożenia kolejnej skargi, która dotyczyłaby tego samego stanu faktycznego i która, co trzeba podkreślić, skutkowałaby nieracjonalnym wydłużeniem postępowania sądowego, służącego przecież – co do zasady – zdyscyplinowaniu organu administracji naruszającego przepisy dotyczące terminowości załatwiania sprawy administracyjnej. Jakkolwiek środki prawne służące zwalczaniu przewlekłości postępowania administracyjnego zostały w pewnym zakresie odrębnie uregulowana od bezczynności organu administracji, to obie wspomniane instytucje prawne zachowują daleko idące podobieństwo. Stąd słusznie uznaje się, że niejednokrotnie te same stany faktyczne kwalifikowane mogą być jednocześnie jako świadczące o pozostawaniu organu w bezczynności oraz o prowadzeniu przez organ postępowania przewlekle (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 13; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, niepubl., dostępny w CBOSA). Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący wskazując na przewlekłość postępowania Starosty [...], podnosił zarzuty dotyczące bezczynności tego organu, albowiem wskazywał na niezałatwienie jego wniosku pomimo znacznego upływu czasu od złożenia tego wniosku. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Wbrew twierdzeniom organu, bezczynność może polegać nie tylko na niewydaniu decyzji administracyjnej, ale także na niewydaniu postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. bądź na niewydaniu innych aktów lub niepodjęciu innych czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Terminy załatwiania spraw zostały zasadniczo określone w art. 35 § 1 - § 3 K.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. efektem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że w dniu 5 czerwca 2013 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek skarżącego (datowany na 4 czerwca 2013 r.) o przyznanie odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr ewid. [...] w miejscowości P. R., gmina P., wywłaszczone w latach pięćdziesiątych XX wieku na rzecz Zakładu Energetycznego. Jako podstawę odszkodowania skarżący wskazał przepisy obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70) oraz przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące prawa do słusznego odszkodowania od władzy publicznej za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21) oraz ochrony prawa własności (art. 64). Wbrew stanowisku Starosty [...], wyrażonemu w piśmie z dnia 30 czerwca 2014 r., skierowanym do skarżącego, iż organ ten nie jest właściwy do załatwienia niniejszej sprawy (k. 65 akt administracyjnych), nie budzi wątpliwości, że to właśnie Starosta [...], do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem z dnia 4 czerwca 2013 r., jest organem właściwym do prowadzenia w pierwszej instancji postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r. poz. 518 ze zm.). Poza sporem jest wreszcie, iż postanowienie Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2013 r., nr [...], dotyczyło zwrotu skarżącemu podania z dnia 4 czerwca 2013 r. w części, jakiej obejmowało ono roszczenie wobec A S.A. z siedzibą w L. o odszkodowanie za grunt zajęty przez słupy elektryczne usytuowane na działkach nr ewid. [...] w miejscowości P. R., gmina P. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącego w części, w jakiej domagał się on od organu administracji publicznej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie części opisanych wyżej nieruchomości, nie został rozpatrzony dotychczas w żaden sposób. Skarżący wyjaśnił na rozprawie przed Sądem, że we wniosku z dnia 4 czerwca 2013 r. domagał się od organu wydania rozstrzygnięcia "o wypłacie od Skarbu Państwa odszkodowania za grunt przejęty na cele publiczne". Oznacza to, iż Starosta [...] pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązał Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 czerwca 2013 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. W tej sytuacji Sąd zobligowany był ponadto, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., wymierzyć organowi grzywnę, której wysokość – mając na uwadze kryteria wskazane w art. 154 § 6 P.p.s.a. – jest symboliczna. Wysokość tej grzywny jest adekwatna do stopnia zawinienia organu, któremu, uwzględniając całokształt okoliczności niniejszej sprawy, nie można zarzucić bezczynności mającej charakter rażący. Z tych względów i na podstawie art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.