II SAB/Lu 314/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie użytkowania budynku mieszkalno – produkcyjnego p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu M.W. z rachunku Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora N. B. w [...] w sprawie dotyczącej nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku mieszkalno-produkcyjnego na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor N. B. w [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosząc, że organ ten decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmówił wydania nakazu zaniechania użytkowania wskazanego budynku mieszkalno-produkcyjnego lub jego części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (aniżeli wymienione w punktach od 1 do 5 tego paragrafu) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji w sprawie dotyczącej nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-produkcyjnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] Wskazać należy, że niewątpliwie o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży, co do zasady, ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżący, jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, skorzystał z takiej możliwości, albowiem kierował do Powiatowego Inspektora N. B. w [...] pisma wskazujące na nieprawidłowości, które – w jego ocenie – zaistniały wskutek robót budowlanych wykonanych przez właściciela sąsiedniej działki nr [...] przy ul. [...] w [...] – P. K.. Podkreślenia wymaga jednak, że z tego tylko, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić stwierdzenia, że podjęcie tych czynności winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest natomiast jedynie w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (E. Janiszewska-Kuropatwa w: Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 701; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., II OSK 1108/09; wyrok WSA w Łodzi 16 stycznia 2015 r., II SA/Łd 1032/14). Oznacza to, że tylko w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Nie można zatem z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Wskazać trzeba również, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel obiektu (lub ewentualnie jego zarządca). Z tego też powodu stroną tego postępowania, a co za tym idzie - adresatem rozstrzygnięć podejmowanych w trakcie tego postępowania - jest wyłącznie właściciel (ewentualnie zarządca obiektu). Stroną postępowania nie jest zatem każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, czy też kto, tak jak to uczynił skarżący, informował właściwe organy nadzoru budowlanego o nieprawidłowościach związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że Sąd zobligowany był uznać skargę za niedopuszczalną, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie powołanego przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor N. B. w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmówił wydania na rzecz P. K. nakazu zaniechania użytkowania opisanego budynku mieszkalno-produkcyjnego lub jego części (k. 195-200 tom II akt administracyjnych sprawy). Odnosząc się do treści skargi należy podkreślić, że zawarte w niej zarzuty dotyczące prawnej wadliwości wspomnianej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszej sprawy dotyczącej bezczynności organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi zostało wydane na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z tych względów Sąd orzekł, jak w postanowieniu.