II SAB/Lu 343/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rejestracji umowy o przekazaniu udziału we wspólnocie gruntowej I. zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku M. H. z dnia 7 marca 2012 r. terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa. II SAB/Lu 343/13 U Z A S A D N I E N I E M. H. w dniu 4 czerwca 2013 r. złożyła do Sądu skargę, zarzucając Burmistrzowi W. bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania w sprawie z jej wniosku o rejestrację umowy z dnia 30 lipca 2011 r. dotyczącej zbycia udziału we wspólnocie gruntowej miasta W. oraz tzw. "serwitucie" położonym w miejscowości K. K. na rzecz córki J. J. Skarżąca zarzuciła, że ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie uzależnia załatwienia jej wniosku od jakiejkolwiek czynności innego organu administracji publicznej, w tym od decyzji Starosty W. W odpowiedzi na skargę Burmistrza W. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "K.p.a."), który stanowi, iż sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego winny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i § 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 marca 2012 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza W. o zatwierdzenie wskazanej na wstępie umowy z dnia 30 lipca 2011 r. Decyzją z dnia 5 czerwca 2012 r., nr [...], organ ten odmówił M. H. zatwierdzenia zbycia udziałów we Wspólnocie Gruntowej miasta W., wskazując, że jak wynika z decyzji Starosty W. z dnia 20 kwietnia 2012 r., nr [...], skarżąca nie figuruje w wykazie uprawnionych do udziału w tej wspólnocie gruntowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję Burmistrza W. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Kolegium podkreśliło, że wskazana w uzasadnieniu tej decyzji decyzja Starosty W. z dnia 20 kwietnia 2012 r., nr [...], jest nieprawomocna, a zatem decyzja ta nie mogła stanowić podstawy do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Akta sprawy wraz z powyższą decyzją Kolegium zostały przekazane do Burmistrza W. w dniu 13 sierpnia 2012 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ ten pismem z dnia 26 września 2012 r., nr [...], poinformował skarżącą, że jej wniosek zostanie rozpatrzony, po rozpoznaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Kartograficznego w [...] odwołania od wskazanej wyżej decyzji Starosty W. z dnia 20 kwietnia 2012 r., nr [...]. Oznacza to, że Burmistrz W. był bezczynny w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.) nie dają podstaw do stwierdzenia, że dla rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 7 marca 2012 r. konieczne jest uprzednie rozpoznanie odwołania od decyzji Starosty W. z dnia 20 kwietnia 2012 r., nr [...]. Stanowiska Burmistrza W. w tym zakresie nie uzasadnia w szczególności art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy, gdyż stanowi on jedynie, że zbycie udziału we wspólnocie gruntowej następuje w formie aktu sporządzonego na piśmie i zatwierdzonego przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Należy podkreślić, że decyzją Starosta W. z dnia 20 kwietnia 2012 r., nr [...], orzekł o dokonaniu zmiany zapisów ewidencji gruntów i budynków – w pozycjach rejestrowych [...], w których figuruje Wspólnota Gruntowa miasta W., poprzez wpis uaktualnionego wykazu udziałowców tej Wspólnoty. Skoro, jak wynika z akt administracyjnych sprawy i co nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, wskazana wyżej decyzja Starosty W. nie uzyskała przymiotu ostateczności, obowiązkiem Burmistrza W. było rozpoznanie wniosku skarżącej i wydanie stosownej decyzji w oparciu o istniejący aktualnie stan prawny i faktyczny sprawy wynikający z pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji administracyjnych oraz z obowiązujących zapisów ewidencji gruntów i budynków dotyczących Wspólnoty Gruntowej miasta W. Decyzji takiej Burmistrz W. nie wydał w terminach wynikających z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bezzasadnie uzasadniając to koniecznością oczekiwania aż decyzja Starosty W. z dnia 20 kwietnia 2012 r. stanie się ostateczna. Z powyższego wynika, że skarga M. H. jest zasadna również w części, w jakiej skarżąca zarzuca Burmistrzowi W. prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a także w art. 37 § 1 K.p.a., ma miejsce wówczas, gdy organ działa w sposób nieefektywny, wykonując czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, powodujące że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. O przewlekłości postępowania można zatem mówić w przypadku opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również w razie nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 688/13). W ocenie Sądu, Burmistrz W. w sposób nieuzasadniony przedłużał termin załatwienia niniejszej sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że jak wskazano wyżej, obowiązkiem tego organu było rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 7 marca 2012 r. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący aktualnie. Decyzja Starosty W. z dnia 20 kwietnia 2012 r., nr [...], orzekająca o dokonaniu zmiany zapisów ewidencji gruntów i budynków, dotyczących wykazu udziałowców Wspólnoty Gruntowej miasta W., nie stała się bowiem ostateczna, a nawet, co wynika z akt administracyjnych sprawy, nie została doręczona żadnej ze stron postępowania (zob. pismo Starosty W. z dnia 29 listopada 2012 r.; k. 42 akt adm.). W tych okolicznościach o braku przewlekłości postępowania w rozpoznawanej sprawie nie może świadczyć pismo Burmistrza W. z dnia 4 kwietnia 2013 r. informujące skarżącą, że jej wniosek zostanie rozpoznany niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji Starosty W. Należy zauważyć, że jakkolwiek art. 36 K.p.a. nie określa wyraźnie przesłanek, których ziszczenie się umożliwiałoby wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, wykraczającego poza terminy określone w art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a., to nie ulega wątpliwości, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy uzasadniać mogą jedynie okoliczności mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać niezasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty. Zdaniem Sądu, nie można uznać, aby okoliczność powołana w piśmie z dnia 4 kwietnia 2013 r. miała taki charakter. Wskazać też trzeba, że Burmistrz W. dopuścił się w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Stan taki ma miejsce wówczas, gdy bez bliższego zaznajomienia się z czynnościami podejmowanymi przez organ, widoczne jest pozorne lub zbędne jego działanie. Należy podkreślić, że sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ przedłużanie postępowania z tego powodu, że opisana wyżej decyzja Starosty W. z dnia 20 kwietnia 2012 r. nie stała się ostateczna, było pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Oceniając tę okoliczność Sąd miał również na względzie fakt niezałatwienia wniosku skarżącej w sposób przewidziany przepisami przez blisko 18 miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z powołaną wyżej decyzją Kolegium z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr [...]. Z tych względów i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.