II SAB/Lu 397/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Wójta Gminy , która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku P. K. z dnia 6 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz P. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu) P. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – za pośrednictwem Wójta Gminy – skargę na bezczynność tego organu polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 6 sierpnia 2014 r., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. W uzasadnieniu tej skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 6 sierpnia 2014 r. przesłał do Wójta Gminy za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi, czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami. W razie odpowiedzi twierdzącej skarżący dodatkowo wniósł o udostępnienie mu treści przedmiotowych umów. W dniu 7 sierpnia 2014 r. potwierdzono doręczenie organowi poczty elektronicznej. Do dnia złożenia skargi Wójt Gminy nie udostępnił jednak skarżącemu żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym – w ocenie skarżącego – naruszył 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na przepis art. 4 ust. 1 powyższej ustawy skarżący stwierdził, że Wójta [...] należy uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zakresem tego pojęcia – jak wskazał skarżący – są natomiast objęte m.in. umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o świadczenie usług prawnych, zdaniem skarżącego, dotyczą spraw publicznych, a więc Wójt [...] miał obowiązek je udostępnić w całości, wraz z załącznikami. Skarżący podkreślił, że w przypadku tego rodzaju umów, stosownie do art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, obowiązuje domniemanie braku wyłączenia jawności ich postanowień, albowiem zostały one zawarte z jednostką samorządu terytorialnego stanowiącą jednostkę sektora finansów publicznych, a ponadto wynikające z takich umów zobowiązanie realizowane jest przy zaangażowaniu środków publicznych. W oparciu o powyższe argumenty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz zobowiązanie tego organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od doręczenia mu akt sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W przypadku zaś doręczenia skarżącemu żądanej informacji po wniesieniu skargi, strona wniosła o uznanie, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie. Organ wyjaśnił, że żądane informacje nie mogły zostać udostępnione skarżącemu w formie i treści określonej w jego wniosku, bowiem spowodowałoby to naruszenie przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z tych względów skarżący został powiadomiony drogą elektroniczną o konieczności złożenia wniosku w taki sposób i w takiej formie, aby udostępnienie informacji publicznej nie powodowało naruszenia tych norm. Skarżący dotychczas nie złożył jednak wniosku stosownie do powiadomienia Gminy. W dniu 22 września 2014 r. Wójt Gminy nadesłał do Sądu odpis decyzji z dnia [...] września 2014 r., nr [...], którą orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia P. K. informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2014 r. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 10, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104, art. 105 i art. 107 k.p.a. Następnie w dniu 17 października 2014 r. organ uzupełnił akta sprawy o odwołanie P. K. od powyższej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2014 r. skarżący zmodyfikował zawarte w skardze wnioski, żądając w pierwszej kolejności stwierdzenia bezczynności Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenia od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie zaś wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia mu akt sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie w treści tego pisma skarżący stwierdził, że w jego ocenie postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, pomimo, iż jego żądanie zostało rozpatrzone przez organ wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Sytuacją uzasadniającą w świetle art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzenie w tej sprawie postępowania przed sądem administracyjnym byłoby – zdaniem skarżącego – wydanie decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej. Do powyższego pisma strona załączyła odpis decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2014 r., nr [...] i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 listopada 2014 r. pełnomocnik Wójta Gminy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W myśl zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej Wójtowi Gminy bezczynności skarżący uczynił rozpatrzenia jego wniosku z dnia 6 sierpnia 2014 r. o udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości że Wójt Gminy – jako organ władzy publicznej – jest na mocy art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej jako "u.d.i.p.") zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Zatem wobec skierowania do tego organu wniosku o udostępnienie tego rodzaju informacji, na organie tym ciążył obowiązek załatwienia tego wniosku w sposób przewidziany w powołanej ustawie. Na gruncie zaś tej ustawy jednym z potencjalnych sposobów zakończenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest jego umorzenie. Rozstrzygnięcie takie przewiduje art. 14 ust. 2 u.d.i.p. stanowiąc, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W myśl zaś do art. 16 us.t 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy k.p.a. Jakkolwiek przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. nie określa terminu, w jakim organ – w sytuacji uznania, iż niemożliwym jest udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku – winien skierować do wnioskodawcy powiadomienie o tym fakcie, to jednak należy przyjąć, że czynności takiej organ powinien dokonać w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jako termin, w którym co do zasady – w razie braku przeszkód – winno nastąpić udostępnienie informacji publicznej na wniosek. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący skierował do Wójta Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nadając go za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres skrzynki mailowej Urzędu Gminy w dniu 6 sierpnia 2014 r. Wiadomość zawierającą przedmiotowy wniosek organ otrzymał i odczytał w dniu następnym, tj. 7 sierpnia 2014 r. (potwierdzenie doręczenia poczty elektronicznej – k. 10). Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie od tej daty, tj. do dnia 21 sierpnia 2014 r., organ nie podjął w sprawie tego wniosku żadnego działania. W konsekwencji należy uznać, że w chwili złożenia skargi (datowanej na dzień 23 sierpnia 2014 r., a doręczonej organowi w dniu 27 sierpnia 2014 r.) organ pozostawał w sprawie tego wniosku bezczynny. Bezspornym jest jednak również to, że po wniesieniu skargi przez P. K. organ podjął w tej sprawie czynność przewidzianą w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., albowiem w dniu 29 sierpnia 2014 r. powiadomił wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia mu żądanych informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem oraz o wynikającej z tego faktu konieczności modyfikacji wniosku. Następnie, wobec niedokonania przez skarżącego takiej modyfikacji, organ zakończył postępowanie w sprawie wniosku z dnia 6 sierpnia 2014 r., wydając w dniu [...] września 2014 r. decyzję o jego umorzeniu. W tej sytuacji uznać należy, ze bezczynność Wójta Gminy ustała po wniesieniu skargi, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia przedmiotowego wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe. Zasadne jest jednak jednocześnie w tej sytuacji zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSA i WSA 2009/4/63, Lex nr 463487). Należy w tym miejscu podkreślić, że sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej (bądź – jak na gruncie u.d.i.p. – innego podmiotu wykonującego zadania publiczne), nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd ten ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ (podmiot wykonujący zadania publiczne) pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08, z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09, z dnia 29 września 2010 r., II GSK 827/09, niepubl., dostępne w CBOSA; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585). Zatem dla oceny tego, czy Wójt Gminy pozostaje bezczynny w sprawie przedmiotowego wniosku P. K., nie mogła mieć znaczenia ocena prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia, jak również fakt, iż ostatecznie zostało ono uchylone w postępowaniu drugoinstancyjnym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją kasacyjną z dnia 28 października 2014 r. Już bowiem sam fakt, iż organ I instancji załatwił wniosek w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p., decyduje o tym, że jego bezczynność w tej sprawie, na jej dotychczasowym etapie, została wyeliminowana. Legalność podjętej przez Wójta Gminy decyzji mogła być weryfikowana jedynie w postępowaniu odwoławczym oraz ewentualnie w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym ze skargi na uchylającą ją decyzję ostateczną organu odwoławczego. Ustanie bezczynności Wójta Gminy przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku oceny, czy bezczynność ta nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Rozpatrzenie wniosku z dnia 6 sierpnia 2014 r. po otrzymaniu skargi nie spowodowało bowiem bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, publ. ONSA i WSA 2013/1/7, LEX nr 1271778). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim nieznaczny, bo jedynie kilkudniowy okres zwłoki organu w podjęciu działania w sprawie wniosku strony skarżącej. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.