II GSK 827/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SAB/Wa 3/09 w sprawie ze skargi T. P. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie bezczynności organu w sprawie usług telekomunikacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. P. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SAB/Wa 3/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę T. P. S.A. (dalej jako - TP S.A. lub skarżąca) z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako - Prezes UKE) i zobowiązał go do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku TP S.A. w przedmiocie wezwania Prezesa UKE do wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. – dalej jako Pt.), w terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy. Podstawą złożenia skargi na bezczynność jak przyjął Sąd I instancji był następujący stan faktyczny. W decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] oraz [...] września 2006 r. znak: [...], Prezes UKE ustalił, iż na rynku świadczenia usługi rozpoczynania połączeń głosowych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej nie występuje skuteczna konkurencja. Jednocześnie nałożył na TP S.A. obowiązki regulacyjne określone w art. 39 ust. 1 Pt., polegające na kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego, według podanej metody, zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa UKE opisem kalkulacji kosztów i przepisami odpowiednich aktów wykonawczych oraz stosowaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego, uwzględniających zwrot uzasadnionych kosztów operatora. W dniu 27 sierpnia 2008 r. przedłożone zostały Prezesowi UKE wyniki kalkulacji kosztów oraz opinia biegłego rewidenta potwierdzająca bez zastrzeżeń, że złożone przez skarżącą wyniki kalkulacji kosztów zostały sporządzone zgodnie zarówno z przepisami prawa, jak i zatwierdzonymi przez Prezesa UKE opisami kalkulacji kosztów. Prezes UKE zakwestionował sporządzone przez wybranego przez siebie rewidenta wyniki kalkulacji kosztów co, jak wskazała skarżąca TP S.A., znalazło wyraz w wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 Pt decyzji o zatwierdzeniu oferty ramowej; w ofercie ramowej określone zostały opłaty w wysokości niższej niż koszty wykazane w złożonych wynikach kalkulacji kosztów. Ponadto w treści decyzji zatwierdzającej ofertę ramową Prezes UKE wyjaśnił wprost, że kwestionuje wyniki kalkulacji kosztów złożone przez TP S.A. W związku z powyższym, skarżąca pismem z dnia 17 listopada 2008 r. wystosowała do organu wezwanie do przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 4 Pt., zgodnie z którym, jeżeli weryfikacja prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do wyniku kalkulacji przedstawionego przez operatora, Prezes UKE może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat, określając ich wysokość albo maksymalny lub minimalny poziom. W złożonej do WSA w W. skardze na bezczynność TP S.A. zarzuciła organowi naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 Kpa, które polegało na niewydaniu przez okres 3 miesięcy i 21 dni decyzji na podstawie art. 39 ust. 4 Pt. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE, wskazując na art. 39 ust. 4 Pt podniósł, iż skarga na bezczynność jest niezasadna i pozbawiona jakichkolwiek podstaw prawnych. Jego zdaniem przepis powyższy nie nakłada na organ regulacyjny obowiązku wydania decyzji, ale stanowi o uprawnieniu Prezesa UKE, czego potwierdzeniem jest literalne jego brzmienie stanowiące, iż Prezes UKE może w drodze decyzji, nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania opłat. W ocenie organu użycie przez ustawodawcę wyrazu "może" jest jedynie stworzeniem po stronie Prezesa UKE uprawnienia, a nie obowiązku wydania decyzji i oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, z którym mamy do czynienia wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru co do sposobu działania. Jednocześnie organ wskazał, iż dopiero z chwilą wszczęcia postępowania związany jest przepisami postępowania administracyjnego, w tym również normą wynikającą z art. 12 § 1, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 Kpa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało w ogóle zainicjowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględniając skargę TP S.A. wskazał, iż bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, iż organ nie podjął żadnych czynności w zakresie złożonego przez skarżącą wniosku oraz nie wydał żadnego aktu, który podlegałby merytorycznej kontroli Sądu. W ocenie Sądu, co do zasady, należało zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 4 Pt jest decyzją uznaniową, bowiem jak stwierdził Sąd, uznanie administracyjne występuje, gdy przepis prawny stanowi, że organ "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Ostatecznie WSA stwierdził iż, korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru jedynie treści rozstrzygnięcia, nie zaś prawo wyboru sprowadzające się do podjęcia, bądź nie samego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji podkreślił, iż błędnym było stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało zainicjowane, albowiem postępowanie to zostało uruchomione wnioskiem strony, która domaga się wydania rozstrzygnięcia pozostającego we właściwości organu orzekającego. WSA stwierdził, iż zgodnie z art. 61 § 1 w zw. z § 3 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Oceniając żądanie strony, organ musi je ocenić pod kątem spełnienia łącznie następujących warunków: czy dotyczy ono sprawy o charakterze indywidualnym, czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji oraz czy jest organem właściwym do jej wydania. Jeżeli te przesłanki występują łącznie, żądanie takie wszczyna postępowanie administracyjne, co oznacza, że wszczęcie postępowania w razie zgłoszenia wniosku przez stronę nie jest uzależnione od woli organu. Tym samym jak uznał WSA, żądanie skarżącej w jej indywidualnej sprawie, skierowane do Prezesa UKE jako właściwego dla wydania decyzji organu administracji publicznej, wszczęło postępowanie administracyjne. Prezes UKE zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił: 1. obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a) w zw. z art. 61 § 1 Kpa. w zw. z art. 39 ust. 4 Pt., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożonego przez TP S.A. wniosku; 2. obrazę przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu kasator zaznaczył, iż nieprawidłowym było stanowisko Sądu I instancji zgodnie, z którym złożony przez TP S.A. wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 39 ust. 4 Pt wszczął postępowania administracyjne. Jego zdaniem, wniosek złożony przez TP S.A. nie wszczynał postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie prowadzone na podstawie tego artykułu prowadzi do nałożenia obowiązku, a zatem mogło zostać wszczęte jedynie z urzędu. W ocenie kasatora Prezes UKE nie tylko nie mógł wszcząć postępowania na podstawie wniosku złożonego przez TP S.A. ale również nie był zobowiązany w jakikolwiek sposób ustosunkować się do tego wniosku - na przykład informując TP S.A. o odmowie wszczęcie postępowania. Po wniesieniu skargi kasacyjnej i przekazaniu jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca TP S.A., pismem z dnia 27 października 2009 r., działając przez swojego pełnomocnika, podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 21 sierpnia 2009 r. cofające skargę. Pełnomocnik skarżącej, zastrzegając znane mu ograniczenia co do "możliwości jednostronnego zakończenia sprawy na tym etapie", wniósł o umorzenie postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku poparł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Odnosząc się do cofnięcia skargi - złożonego przez TP S.A., po wydaniu wyroku i zaskarżeniu go skargą kasacyjną, a podtrzymanego pismem procesowym z dnia 27 października 2009 r., stwierdzić należy, że wniosek jako niedopuszczalny nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak wynika z przepisu art. 60 p.p.s.a. skarżący może rozporządzać skargą również po jej wniesieniu, jednak prawo to podlega ograniczeniu, bowiem po pierwsze, sąd - związany co do zasady cofnięciem skargi - nie może uwzględnić takiego wniosku, jeżeli zmierzałby on do obejścia prawa lub spowodowałby, że z obrotu prawnego nie zostałby wyeliminowany akt lub czynność dotknięty wadą nieważności. Po wtóre zaś, co wynika z art. 144 p.p.s.a. i zasady związania sądu wydanym przez niego wyrokiem, za niedopuszczalne należy uznać cofnięcie skargi po ogłoszeniu wyroku ( podpisaniu sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym ) przez wojewódzki sąd administracyjny ( tak: J.P. Tarno [w] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd. LexisNexis W-wa 2006 str. 183, pkt 6, B. Dauter [w] prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu, Komentarz, wyd. II, wyd. WoltersKluwer 2006, str. 155, pkt 7, T. Woś [w] prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2005, str. 292, pkt 11 ). Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić cofnięcie skargi jedynie wówczas, gdy wniosek został złożony przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który mimo wniosku wydał wyrok, jednakże sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, jej autor wskazał jako naruszone zaskarżonym wyrokiem przepisy art. 61 § 1 Kpa. oraz art. 39 ust. 4 Pt., określając to naruszenie jako naruszenie prawa procesowego z uwagi na zastosowanie art. 149 P.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, kwestionowana jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 39 ust. 4 Pt. w związku z art. 61 § 1 Kpa., który to zarzut mieści się w podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., nie zaś jak powołał kasator w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Dodać należy, że wadliwość kwalifikacji naruszonych norm nie ma istotnego znaczenia, dla kontroli kasacyjnej, która dokonywana jest w granicach normatywnych wytyczonych skargą kasacyjną. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, w którym Sąd I instancji, na podstawie art. 149 p.p.s.a., zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ( Prezes UKE ) do wydania decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 4 Pt., w określonym wyrokiem terminie, przesądzając, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej, a Prezes UKE w tak wszczętym postępowaniu pozostaje w bezczynności. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż bezczynność organu administracji, na którą zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 8) p.p.s.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, może zachodzić wówczas gdy zobowiązany przepisem prawa właściwy organ nie podejmuje w konkretnej sprawie rozstrzygnięcia ( decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. ). Z powyższego wynika, że brak jest podstaw do postawienia organowi administracji zarzutu pozostawania w bezczynności, gdy organ ten nie prowadzi żadnego postępowania pozostającego w związku z zarzutem. Innymi słowy, aby można było przyjąć, iż dany organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy kończącej się wydaniem decyzji pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, w sprawie tej musi toczyć się postępowanie administracyjne ( wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SAB 161/98, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2009 r. II SA/Kr 1299/09). Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w świetle przepisu art. 39 ust. 4 Pt. zasadne było przyjęcie przez WSA, że postępowanie w sprawie tym przepisem określonej mogło zostać samodzielnie wszczęte przez TP S.A. według reguły art. 61 § 1 Kpa. zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kwestią poboczną jest dokonana przez Sąd I instancji ocena co do uznaniowego charakteru wydanej na podstawie art. 39 ust. 4 Pt. decyzji. Prawo załatwienia sprawy danej jednostki na drodze postępowania administracyjnego wyznaczane jest przez: właściwość organu administracji, charakter sprawy administracyjnej jako sprawy indywidualnej oraz możliwość załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Uruchomienie postępowania w konkretnej indywidualnej sprawie, stosownie do art. 61 § 1 Kpa. może nastąpić na zasadzie oficjalności ( postępowanie wszczyna się z urzędu ) lub może dokonać się na zasadzie skargowości ( postępowanie wszczyna się na wniosek strony ). O tym w jaki sposób wszczynane jest postępowanie w konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzyga jednak, nie jak wynika z zaskarżonego wyroku przepis art. 61 § 1 Kpa. lecz, jak trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, norma prawa materialnego znajdująca zastosowanie dla danego rodzaju sprawy ( podobnie: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1314/06, wyrok NSA z dnia 25 października 2006, sygn. akt II OSK 1257/05 ). Przepis art. 39 ust. 4 Pt., w brzmieniu obowiązującym w dacie zarówno złożenia przez TP S.A. wniosku o wydanie decyzji jak i skargi do sądu administracyjnego stanowił, iż w razie gdy weryfikacja prawidłowości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do wyniku kalkulacji przedstawionego przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć obowiązek dostosowania tych opłat. Zdaniem skarżącej TP S.A. zaistnienie stanu rozbieżności, o którym mowa w cyt. przepisie, dawało podstawę do zwrócenia się zainteresowanego przedsiębiorcy do organu regulacyjnego z wnioskiem o wydanie decyzji w tym przedmiocie, a powyższe stanowisko znalazło akceptację Sądu I instancji, który doszedł do przekonania, że złożony przez skarżącą wniosek zainicjował w oparciu o art. 61 § 1 Kpa. postępowanie administracyjne. WSA zważył, iż wniosek TP S.A. dotyczył sprawy indywidualnej o charakterze indywidualnym, w którym właściwy do jej rozpoznania organ miał podstawę aby wydać decyzję administracyjną, a zatem jak dalej uznał WSA, postępowanie zostało wszczęte, a skutek ten nie jest zależny od woli organu. Z poglądem Sądu I instancji nie można się zgodzić, bowiem jak już to wyżej zaznaczono, prawo wszczęcia postępowania administracyjnego w określonej sprawie wynika z przepisów prawa materialnego, nie zaś z ogólnej normy art. 61 § 1 Kpa. Lektura powołanego wyżej przepisu art. 39 ust. 4 Pt. nie powinna zaś budzić wątpliwości, iż inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku dostosowania opłat należy do Prezesa UKE, który może skorzystać z tego uprawnienia, lecz nie musi tego uczynić. Poza zredagowaniem przepisu wskazującym na powyższą wykładnię, obowiązuje wypracowana przez doktrynę oraz orzecznictwo sądów administracyjnych zasada, zgodnie z którą w razie braku jednoznacznego wskazania w przepisie prawa materialnego czy postępowanie w sprawie opartej na tym przepisie podejmowane jest z urzędu czy na wniosek, przyjmuje się, że w przypadku gdy sprawa dotyczyłaby nałożenia obowiązku, jak w przedmiotowej sprawie, postępowanie wszczynane jest z urzędu (M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, str. 412 – 413 pkt 7, B Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz , C.H.Beck wyd. 6 str. 338 – 339 pkt 3 ). Z powyższych względów brak było podstaw do uznania, że TP S.A. niezależnie od treści art. 39 ust. 4 Pt. zdolna była uruchomić postępowanie administracyjne w sprawie z tego przepisu wynikającej, wyłącznie w oparciu o normę z art. 61 § 1 Kpa., który to przepis jako norma o charakterze ogólnym, pozbawiony jest większego znaczenia. Konsekwentnie zatem, należało uznać, że postępowanie w sprawie odpowiedniego dostosowania opłat nie zostało wszczęte, a więc brak było podstaw do skutecznego zarzutu bezczynności organu w tej sprawie. Odnosząc się wreszcie do wywodów Sądu I instancji dotyczących uznaniowego charakteru przepisu art. 39 ust. 4 Pt. to należy podkreślić, iż użyte przez ustawodawcę w treści określonego przepisu słowo "może" nie zawsze implikuje instytucję uznania administracyjnego w doktrynalnym znaczeniu tej instytucji. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem prawa do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia, jak wskazuje WSA, lecz prawo wyboru rozstrzygnięcia i możliwość ukształtowania w danym stanie faktycznym, w ramach swobody wytyczonej przepisami prawa materialnego i zasadami procesowymi, sytuacji prawnej strony w oczekiwany przez nią sposób, jeżeli nie sprzeciwia się temu interes publiczny. Inny charakter ma przepis art. 39 ust. 4 Pt. w powołanym wyżej brzmieniu, w którym ustawodawca stwarza Prezesowi UKE prawną możliwość wydania decyzji w określonej tą normą sprawie. Użyte w cyt. artykule słowo "może" oznacza jedynie, że organ ten może zdecydować o nałożeniu na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązku, o którym przepis ten stanowi, jednakże nie musi tego czynić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a,. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2) lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm. ), uwzględniając na podstawie § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia, wynikający ze skargi kasacyjnej nakład pracy pełnomocnika w rozpatrywanej sprawie.