II SAB/Lu 41/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi D. W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie wznowienie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku D. W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy . z dnia [...] r. Nr [...] II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego D. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. [...] wniósł skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy M. P. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości T.. W skardze zażądał zobowiązania Wójta Gminy M. P. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wniósł ponadto o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. P. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy jest rezultatem odwołania w dniu [...] grudnia 2013 r. osoby pełniącej funkcję wójta i wyznaczenia przez Prezesa Rady Ministrów w dniu [...] stycznia 2014 r. na jej miejsce innej osoby. Wskazał ponadto, że przyczyną opóźnienia w rozpoznaniu sprawy jest aktywność stron w toku postepowania, w tym konieczność udzielania odpowiedzi na ich liczne pisma, a także okoliczność, że w sprawie decyzji z dnia [...] maja 2012 r. toczyło się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie (sygn. [...]). Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] zostało zakończone w dniu [...] stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności, obejmującą nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 386). Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, dostępny w CBOSA). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy potwierdza stanowisko skarżącego, że Wójt Gminy M. P. działał przewlekle w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości T.. W pierwszej kolejności podnieść należy, że postepowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2012 r. zakończyło się dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r., a zatem prowadzone było niemal dwa lata i trzy miesiące. Tymczasem, w myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do treści art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organ wielokrotnie przekroczył zatem przewidziany w ustawie termin rozpoznania sprawy, nawet przy założeniu, że była ona skomplikowana. Wprawdzie w toku postepowania organ podejmował szereg czynności procesowych, w tym stanowiących odpowiedzi na wnioski i inne pisma stron postępowania, jednak część z nich naruszała przepisy proceduralne, część zaś była wykonywana nieefektywnie. Popełniane przez wójta błędy proceduralne skutkowały podejmowaniem przez strony, w tym skarżącego, określonych czynności zmierzających do weryfikacji błędnych rozstrzygnięć organu, co znacznie przyczyniło się do przedłużenia postępowania w sprawie. Przede wszystkim Wójt Gminy M. P., po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nie wydał postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, do czego był zobligowany na podstawie art. 149 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek D. W. z dnia [...] października 2012 r. o udostępnienie dokumentacji sprawy, wójt poinformował go w dniu [...] października 2012 r., iż akt sprawy nie posiada w związku z toczącym się przed kolegium postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Następnie, w dniu [...] listopada 2012 r. zawiadomił skarżącego o odrębnym postępowaniu toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. W okresie od dnia [...] listopada 2012 r. wójt nie podjął żadnej czynności w sprawie, co skutkowało wniesieniem przez D. W. w dniu [...] lipca 2013 r. zażalenia na przewlekłość postępowania tego organu. Zażalenie zostało uwzględnione postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., które wyznaczyło termin rozpoznania sprawy na [...] listopada 2013 r. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w okresie od daty wpłynięcia do Wójta Gminy M. P. wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie ([...] października 2012 r.) do dnia otrzymania przez wójta postanowienia organu wyższego stopnia uwzględniającego zażalenie D. W. na przewlekłość postępowania tego organu, tj. do dnia [...] sierpnia 2013 r., odpowiedź na wniosek z dnia [...] października 2012 r., a także dokonane w dniu [...] listopada 2012 r. zawiadomienie o postępowaniu toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. były jedynymi czynnościami podjętymi przez organ w sprawie. Podkreślenia wymaga, że mimo iż decyzja kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. P. z dnia [...] maja 2012 r. wpłynęła do wójta już w dniu [...] lipca 2013 r., organ ten aż do [...] września 2013 r. nie podejmował żądnych czynności w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, usprawiedliwiając się okolicznością braku akt sprawy. Co więcej, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. wójt zawiesił postępowanie z uwagi na brak akt sprawy. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] listopada 2013 r. Zawieszenie postępowania stanowiło kolejne uchybienie proceduralne, gdyż wójt zawiesił postępowanie, które nie zostało wcześniej wszczęte postanowieniem o wznowieniu postępowania, a ponadto nie istnieje żaden przepis prawa procesowego, który zezwalałby organowi na zawieszenie bądź innego rodzaju wstrzymanie toku postępowania z uwagi na niedysponowanie przez ten organ aktami sprawy. Brak akt sprawy z powodu udostępnienia ich innemu organowi nie usprawiedliwia stanu, w którym w sprawie nie podejmuje się w istocie żadnej czynności zmierzającej do wyjaśnienia jej okoliczności faktycznych i prawnych. Organ ma bowiem możliwość wypożyczenia akt sprawy od organu bądź sądu, który aktualnie nimi dysponuje i wykonania ich kopii. Wyznaczony przez kolegium na załatwienie sprawy termin [...] listopada 2013 r. upłynął bezskutecznie. W dniu [...] stycznia 2014 r. wójt wydał postanowienie o wznowieniu postepowania w niniejszej sprawie, a następnie zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wypożyczenie akt niezbędnych do jej rozpoznania, co miało miejsce dopiero w dniu [...] lutego 2014 r., a zatem niemal miesiąc po tym, jak wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Co więcej, począwszy od [...] stycznia 2014 r., termin rozpoznania sprawy był pięciokrotnie przedłużany. Wprawdzie organ w czterech z tych przypadków wskazywał przyczyny przedłużenia terminu, jednak nie można uznać, by stanowiły one wystarczające podstawy do takiego działania. W dniu [...] marca 2014 r. przedłużono termin rozpoznania sprawy do [...] kwietnia 2014 r. Termin ten upłynął bezskutecznie, przy czym organ nie poinformował stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w tym terminie oraz o nowym terminie rozpoznania sprawy. Dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r. wójt przedłużył termin rozpoznania sprawy do [...] lipca 2014 r., przy czym w tym okresie odmówił jedynie uwzględniania wniosku o wyłączenie pracownika (postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r.) oraz wystosował zaproszenie do złożenia oferty na sporządzenie kontrraportu (pismo z dnia [...] lipca 2014 r.). W dniu [...] lipca 2014 r. przedłużono termin rozpoznania sprawy do [...] sierpnia 2014 r. W tym okresie organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania sprawy (w aktach sprawy odnotowano jedynie wpływ oferty w odpowiedzi na zaproszenie z dnia [...] lipca 2014 r., a także dwóch pism skarżącego datowanych na [...] sierpnia 2014 r.). W dniu [...] sierpnia 2014 r. organ po raz kolejny przedłużył termin rozpoznania sprawy do [...] września 2014 r. Pismami z dnia [...] września 2014 r. i z dnia [...] września 2014 r. odpowiedział na wskazane wyżej pisma skarżącego. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. wójt poinformował D. W., iż postępowanie w sprawie kontrraportu zostało umorzone. Jest to kolejne uchybienie przepisom postepowania administracyjnego, które nie przewidują możliwości zastosowania instytucji umorzenia określonego fragmentu postępowania wyjaśniającego. Ponowne przedłużenie terminu rozpoznania sprawy – tym razem do dnia [...] października 2014 r., miało miejsce w dniu [...] września 2014 r. Również ten termin upłynął bezskutecznie, przy czym jedyną czynnością podjętą przez organ było zawiadomienie stron postępowania w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy M. P. z dnia [...] maja 2012 r. zapadło dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r., a zatem już po dacie, w której organowi doręczona została skarga wnioskodawcy na przewlekłość postępowania w tej sprawie ([...] stycznia 2015 r.). Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż Wójt Gminy M. P. działał w przedmiotowej sprawie w sposób opieszały i nieefektywny, co doprowadziło do nieuzasadnionego wydłużenia terminu jej załatwienia. Jednocześnie jednak wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co miało miejsce w dniu [...] stycznia 2015 r., a zatem już po wniesieniu skargi, a przed datą orzekania przez sąd. Brak było zatem podstaw do zobowiązania tego organu do załatwienia sprawy w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., co skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że postepowanie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, do czego upoważnia treść art. 149 § 1 p.p.s.a. Użycie w zdaniu drugim tego przepisu wyrazu "jednocześnie" nie oznacza bowiem, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417ą § 3 kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (tak postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12). Uznając, że przewlekłość postepowania organu miała charakter rażący, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym znaczny upływ czasu (dwa lata i trzy miesiące) od dnia wszczęcia postępowania do dnia jego zakończenia. Tak znacznego przekroczenia terminu rozpoznania sprawy organ przekonująco nie usprawiedliwił. Również sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby tak długi okres załatwiania tej sprawy. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie, sąd, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu przewlekłości. Tak znacznego przekroczenia terminu rozpoznania wniosku nie usprawiedliwia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność odwołania w dniu [...] grudnia 2013 r. osoby pełniącej funkcję wójta i wyznaczenie przez Prezesa Rady Ministrów w dniu [...] stycznia 2014 r. na jej miejsce innej osoby. Jedną z zasadniczych cech administracji publicznej jest bowiem jej ciągłość i stabilność, zapewniające codzienne, nieprzerwane funkcjonowanie państwa. Oznacza to, że administracja jako system działa nieprzerwanie i na bieżąco załatwia sprawy jednostek bez względu na zmiany kadrowe w danym organie. Odstępstwa od tej zasady mogą być wprowadzone jedynie w drodze ustawy i mają miejsce w stanach nadzwyczajnych. Innymi słowy, zmiany personalne na określonym stanowisku w administracji publicznej nie wyłączają zasady ciągłości działania administracji, tym bardziej, że z reguły sprawy administracyjne załatwiane są z upoważnienia osoby pełniącej funkcję organu przez pracowników tego organu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz 205 § 1 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.