II SAB/Lu 41/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku do załatwienia wniosku dziennika "[...]" z dnia [...] r. o udzielenie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku z dnia [...] r. S. P. – dziennikarz dziennika "Ł." z siedzibą w G., powołując się na przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. – Prawo prasowe, zwrócił się do Inne (dalej jako "ZO PZŁ") o udzielenie informacji obejmującej odpowiedzi na następujące pytania: "1) Jakie kwoty wydatkował Zarząd Okręgowy PZŁ na zakup bażantów w roku gospodarczym 2010/2011, 2011/2012 i 2012/2013? 2) Ile sztuk bażantów zakupiono w OHZ [...] Związku Ł., a ile u hodowców prywatnych w poszczególnych latach? 3) Ile bażantów zakupiono w poszczególnych latach, z podziałem na miejscowości ich zakupu? 4) W których obwodach i ile sztuk bażantów introdukowano z zakupionych bażantów? 5) Z jakich miejscowości pochodziły bażanty transportowane do wskazanych z numeru obwodów w poszczególnych latach? 6) Czy zakupów dokonywano w drodze przetargu, zapytania o cenę, czy z wolnej ręki?" Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udzielenia żądanych informacji prosi o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 ustawy – Prawo prasowe. W piśmie z dnia [...] r. (doręczonym redakcji dziennika "Ł." w dniu [...] r.) Przewodniczący ZO PZŁ poinformował S. P., że w sprawie jego wniosku zastosowanie znajduje przepis art. 3a Prawa Prasowego, w związku z czym wniosek ten podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Przewodniczący ZO PZŁ stwierdził, że dla zrealizowania przedmiotowego żądania koniecznym jest poniesienie kosztów w wysokości [...] zł, uwzględniających "nakład pracy oraz resztę czynników". Wskazał, iż kwotę tę wnioskodawca winien uiścić w terminie 14 dni na konto ZO PZŁ. W dniu [...] r. P. G. – redaktor naczelny dziennika "Ł." skierował do ZO PZŁ pismo, w którym stwierdził, że redakcja dotychczas nie otrzymała odpowiedzi na zapytanie prasowe S. P. z dnia [...] r., w związku z czym domaga się sporządzenia odmowy przewidzianej w art. 4 ust. 3 Prawa prasowego lub udzielenia wnioskowanej informacji w ciągu 3 dni. P. G. podkreślił, że w niniejszej sprawie o udzielenie informacji wnioskowano w trybie ustawy – Prawo prasowe, a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodniczący ZO PZŁ w piśmie z dnia [...] r. ponownie wyraził pogląd, iż złożony w niniejszej sprawie przez S. P. wniosek o udzielenie informacji podlega załatwieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto podkreślił, że jego pismo z dnia [...] r. nie stanowi odmowy udzielenia informacji, a jest jedynie powiadomieniem, że żądana informacja zostanie udzielona po jej przetworzeniu i przygotowaniu, co z kolei uwarunkowane jest uiszczeniem przez wnioskodawcę opłaty w wysokości [...] zł. Wnioskodawca wskazał, że domaga się udostępnienia powyższych informacji poprzez umożliwienie mu wglądu do stosownych dokumentów oraz ewentualnego ich kopiowania w siedzibie Koła Ł., ewentualnie przesłania mu żądanych informacji w formie wydruku. W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga P. G., działającego jako redaktor naczelny dziennika "Ł." na bezczynność Koła Ł. w przedmiocie powyższego wniosku. Zdaniem skarżącego nieudzielenie w ciągu 3 dni odpowiedzi na zapytanie prasowe należy utożsamiać z odmową udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 Prawa prasowego. Na PZŁ spoczywa obowiązek udzielania prasie informacji o swojej działalności, z wyjątkiem odmowy dokonanej ze względu na ochronę prywatności i ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. Wniosek skarżącego nie dotyczył jednak informacji objętej tajemnicą, ani nie naruszał prawa do prywatności lub tajemnic określonych przez przepisy ustawowe. Żądane dane są natomiast informacjami o działalności ZO PZŁ. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik ZO PZŁ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, iż art. 3a Prawa prasowego stosowany jest obligatoryjnie, a zatem ZO PZŁ postąpił prawidłowo rozpoznając wniosek S. P. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji organ ten nie mógł w niniejszej sprawie udzielić odmowy, o której mowa w art. 4 Pr. pras., bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej tego nie przewiduje. Ponadto pełnomocnik stwierdził, że wnioskodawca nie jest stroną złożonego w niniejszej sprawie wniosku o udzielenie informacji, a zatem nie ma on legitymacji do wniesienia w tej sprawie skargi. Uprawnienie to należałoby przyznać wnioskodawcy, tj. S. P.. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, gdyby jednak pismo ZO PZŁ z dnia [...] r. traktować jako odmowę udzielenia informacji w trybie Prawa prasowego, skargę należałoby uznać za spóźnioną, tj. złożoną po terminie. Wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 147/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Inne do załatwienia wniosku dziennika "Ł." z dnia [...] r. o udzielenie informacji prasowej i stwierdził, że bezczynność Zarządu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że wniosek z dnia [...] r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Ponadto przyjął, że pomimo, iż żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust 2 pkt 1 Pr. Pras., stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało ono rozpatrzeniu przez ZO PZŁ w trybie przewidzianym w ustawie z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", a nie w art. 4 Pr. pras. Oznacza to, że ewentualny brak odpowiedzi na przedmiotowe żądanie nie mógł zostać uznany za odmowę udzielenia informacji, lecz jedynie za bezczynność w tym przedmiocie, na którą redaktorowi dziennika "Ł." przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że publicznoprawny charakter działalności [...] Związku Ł. przesądzał również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną. Dziennik "Ł." domagał się udostępnienia informacji na temat dokonywanych przez ZO PZŁ zakupów bażantów, w tym na temat formy tych transakcji, wydatkowanych kwot, czy też introdukcji zakupionej zwierzyny łownej. Zdaniem Sądu, żądane informacje dotyczą majątku ZO PZŁ oraz działalności tego podmiotu w ramach prowadzonej gospodarki łowieckiej, będącej zadaniem publicznym. Poza tym ZO PZŁ pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia [...] r., albowiem nie został on dotychczas załatwiony. Nie sposób przeto przyjąć, by zaistnienie bezczynności ZO PZŁ eliminowało pismo tego organu z dnia [...] r., w którym poinformował on wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje zostaną mu udostępnione po uiszczeniu opłaty w wysokości [...] zł, wynikającej z "nakładu pracy i reszty czynników". Zdaniem Sądu jeżeli ZO PZŁ, dokonując w niniejszej sprawie oceny wniosku strony skarżącej z dnia [...] r., doszedł do przekonania, iż nie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia żądanych w tym wniosku informacji, lecz powiadomił wnioskodawcę, iż ich udzielenie wiązać się będzie z obowiązkiem uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł, winien niezwłocznie po upływie 14 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy tego powiadomienia, tj. od dnia [...] r. (skoro wniosek nie został w tym czasie cofnięty ani zmodyfikowany), udostępnić mu żądane informacje w żądanej formie, niezależnie od tego czy przedmiotowa opłata została uiszczona. W razie bowiem jej braku może ona podlegać ściągnięciu w drodze egzekucji. Tymczasem ZO PZŁ, wobec nieuiszczenia przez stronę skarżącą opłaty żądanej w piśmie z dnia [...] r., pomimo iż 14-dniowy termin od dnia doręczenia tego pisma upłynął w dniu [...] r., dotychczas nie udostępnił jej żądanych informacji, co świadczy o jego bezczynności w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 2112/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że w pełni podziela poglądy wyrażone w uzasadnieniu Sądu I instancji dotyczące charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udzielenia ciążącego na [...] Związku Ł. w tej konkretnej sprawie. Wskazał, że w niniejszej sprawie informacja wskazana we wniosku dotyczy zadań publicznych powierzonych PZŁ, o których mowa w art. 34 pkt 11 ustawy – Prawo łowieckie jest zatem informacją publiczną a organ jest zobowiązany do jej udostępnienia. Jest to informacja przetworzona, wobec czego wnioskodawca winien wykazać istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Jednak w dalszej części uzasadnienia Sąd kasacyjny podniósł, że uwzględniając zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. miał na uwadze fakt nie wskazania terminu dokonania czynności co jest obligatoryjnym elementem orzeczenia, a brak ten nie jest możliwy do uzupełnienia na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. to zarzuty te uznał za usprawiedliwione z dwóch zupełnie odmiennych powodów. Przede wszystkim należy wspomniał, że pomiędzy skarżącym a adresatem wniosku wymieniana była korespondencja (pisma z [...] r. i z [...] r.). Polski Związek Ł. prawidłowo zakwalifikował żądaną informację jako informację publiczną i poinformował o konieczności uiszczenia opłat związanych z jej przygotowaniem. Wnioskodawca na tym etapie postępowania twierdził, że toczy się ono w oparciu o art. 4 prawa prasowego i domagał się formalnej odmowy udzielenia żądanej informacji. Dopiero po złożeniu skargi do sądu administracyjnego skarżący sprecyzował żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie bezczynności PZŁ w udzieleniu wskazanej we wniosku informacji publicznej. Wskazując na zaistniałą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność, podniósł, że Zarząd Związku mógł pozostawać w przekonaniu, że nie popada w bezczynność uzależniając udzielenie informacji od uiszczenia kosztów, do czego wezwany został wnioskodawca. Wyklucza to zatem w jego ocenie stwierdzenie, że bezczynność podmiotu wezwanego do udzielenia informacji w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa a tym samym za nieuzasadnione wymierzenie grzywny. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Dodatkowo zgodził się z twierdzeniem, że trudno uznać za niezbędną do celowego dochodzenia prawa konieczność zapłacenia opłaty skarbowej jeżeli nie została ona uiszczona w sprawie. Czyni to zasadnym zarzut naruszenia art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 158/11). Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając w niniejszej sprawie jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 2112/14 i nie może wyrazić poglądu odmiennego od zapatrywania utrwalonego w pisemnym uzasadnieniu wyroku NSA. Uwzględniając zatem ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do wniosku, że Zarząd Okręgowy Związku Ł. w L. dopuścił się bezczynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej i przyjął, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polski Związek Ł. jest natomiast podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Jego zadania o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Ł., wskazując, że do zadań tego Związku należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa L. Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków [...] Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymaga podkreślenia, iż powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie). Przy czym, że nie każda informacja będąca w dyspozycji [...] Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego dysponowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. W niniejszej sprawie – jak zwrócił uwagę Sąd II instancji - informacja wskazana we wniosku dotyczy zadań publicznych powierzonych PZŁ, o których mowa w art. 34 pkt 11 ustawy – Prawo łowieckie jest zatem informacją publiczną a organ jest zobowiązany do jej udostępnienia. Jest to informacja przetworzona, wobec czego wnioskodawca winien wykazać istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, jak wynika z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Stwierdzić należy, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo - nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Mając na uwadze stan sprawy w ocenie Sądu ZO PZŁ pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia [...] r., albowiem nie został on dotychczas załatwiony w żaden z opisanych wyżej sposobów. Nie sposób również przyjąć, by zaistnienie bezczynności ZO PZŁ eliminowało pismo tego organu z dnia [...] r., w którym poinformował on wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje zostaną mu udostępnione po uiszczeniu opłaty w wysokości [...] zł, wynikającej z "nakładu pracy i reszty czynników". W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] r., mającym wciąż zastosowanie do spraw wszczętych do tego dnia, a więc również sprawy niniejszej), ograniczył swe orzeczenie do stwierdzenia, że Zarząd Okręgowy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym – wskazane przez Sąd II instancji, że wobec zaistniałej w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności Zarząd Związku mógł pozostawać w przekonaniu, że nie popada w bezczynność uzależniając udzielenie informacji od uiszczenia kosztów, do czego wezwany został wnioskodawca. Wyklucza to stwierdzenie, że bezczynność podmiotu wezwanego do udzielenia informacji w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa a tym samym za nieuzasadnione uznać należy wymierzenie grzywny.