II SAB/Lu 42/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia postanawia: odrzucić skargę. W dniu 2 stycznia 2026 r. do Sądu wpłynęło pismo T. K. (dalej jako: skarżący), datowane na 29 września 2025 r., skierowane bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zatytułowane jako: "Ponaglenie". W treści pisma wskazano, że dotyczy ono "niewydania decyzji budowlanej przez Starostę W. na wniosek z 6 lutego 2012 r. dla I. i T. K., na nieruchomości nr [...] działka nr wew. [...], położonej w O. , w terminie określonym w ustawie Prawo budowlane". Na wezwanie Sądu do określenia charakteru ww. pisma, skarżący udzielił odpowiedzi (pismo z 17 stycznia 2026 r.), że pismo z 29 września 2025 r. stanowi skargę do sądu na Wojewodę, a jej przedmiotem jest wadliwe rozpatrzenie przez Wojewodę ponaglenia T. K. z 28 września 2025 r. dotyczącego niewydania decyzji przez Starostę Włodawskiego na wniosek z 2012 r., w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego Wojewoda dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu ww. ponaglenia, gdyż zaniechał wydania postanowienia, stosownie do art. 37 § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.). Do pisma skarżący dołączył kopię złożonego przez siebie ponaglenia, datowanego na 28 września 2025 r., skierowanego do Wojewody, na bezczynność Starosty w zakresie rozpoznania wniosku z 6 lutego 2012 r. oraz kopię odpowiedzi Wojewody na ponaglenie (pismo z 10 października 2025 r.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ potwierdził, że skarżący złożył ponaglenie dotyczące nierozpatrzenia przez Starostę wniosku małżonków K. z 2012 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Pismem z 10 października 2025 r. Wojewoda udzielił odpowiedzi ponaglającemu, a następnie przekazał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. skargę T. K. w sprawie rozpatrzenia ponaglenia z 28 września 2025 r. Wojewoda wskazał także, że pismem z 11 kwietnia 2012 r. Starosta poinformował skarżącego o pozostawieniu bez rozpatrzenia jego wniosku z 6 lutego 2012 r. o wydanie pozwolenia na budowę, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku. Postanowieniem z 3 września 2012 r. Wojewoda uznał ponaglenie T. K. za nieuzasadnione. Prawomocnym wyrokiem z 18 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. K. na bezczynność Starosty [...] w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W świetle przedstawionego wyżej przebiegu postępowania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi T. K. (pismo datowane na 29 września 2025 r.) jest bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia skarżącego z 28 września 2025 r., dotyczącego niewydania decyzji przez Starostę Włodawskiego na wniosek skarżącego i jego żony z 6 lutego 2012 r., w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę Skarga o tak określonym przedmiocie podlega odrzuceniu ze względu na to, że jest niedopuszczalna. Działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, ze zm.; art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jasko: "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej, w tym m.in. postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, ale wyłącznie te, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pozwala również na zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, jeśli miał on zająć stanowisko w jednej z form prawnych określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ponadto ustawodawca przewidział również możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Z powyższych regulacji wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez skarżącego działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego. Na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie ponaglenie (art. 37 § 1 k.p.a.). Środek ten ma na celu zwalczenie stanu bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wniesienie takiego ponaglenia stanowi jednocześnie warunek formalny wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego (art. 52 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu do właściwego organu ponaglenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r., II OSK 2655/13). Nie ma przy tym znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Niemniej, ponaglenie musi poprzedzać wniesienie skargi i w swej treści zawierać zarzut bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie w którym: (1) wskazuje czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone; b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Na postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia nie przysługuje zażalenie (arg. ex art. 141 § 4 k.p.a. – zażalenie na postanowienie służy tylko wtedy, kiedy Kodeks tak stanowi). Z powyższego wynika, że ponaglenie jest jedynie środkiem zaskarżenia, którego wniesienie stanowi warunek dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy administracyjnej w terminie. Ponieważ zainicjowane wniesieniem ponaglenia postępowanie wpadkowe, toczące się przed organem wyższej instancji (w rozpoznawanej sprawie – przed Wojewodą) kończy się postanowieniem, na które nie służy zażalenie, w świetle wyżej przytoczonych regulacji art. 3 § 2 pkt 2, 8 i 9 p.p.s.a., należy uznać, że nie jest dopuszczalna zarówno skarga do sądu administracyjnego na postanowienie kończące to wpadkowe postepowanie, jak również nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność czy też przewlekłość organu wyższego stopnia w zakresie rozpatrzenia ponaglenia. Nie oznacza to jednak pozbawienia jednostki środków ochrony prawnej. Jak zostało wyjaśnione powyżej, ponaglenie do organu wyższego stopnia stanowi formalną przesłankę wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W związku z tym, po wniesieniu ponaglenia, stronie otwiera się droga do wniesienia ewentualnej skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu I instancji w zakresie rozpoznania meritum sprawy. Obrazowo rzecz ujmując: ponaglenie i zainicjowane jego wniesieniem postępowanie wpadkowe przed organem wyższego stopnia jest wyłącznie środkiem do celu, a nie celem samym w sobie. Celem tym jest zaś zagwarantowanie stronie rozpoznania jej sprawy w postępowaniu administracyjnym w ustawowo określonym terminie i z przestrzeganiem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Kluczowa z punktu widzenia skutecznej ochrony prawnej jest zatem sądowa kontrola bezczynności (przewlekłości postępowania) organu I instancji, który rozstrzyga sprawę merytorycznie. Na marginesie należy jednak zauważyć, że bezczynność Starosty [...] w sprawie wniosku skarżącego (i jego żony) z 6 lutego 2012 r. o udzielenie pozwolenia na budowę była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, co zasadnie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę. Wyrokiem z 18 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SAB/Lu 98/12) Sąd oddalił skargę T. K. na bezczynność Starosty [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok jest prawomocny. Wniesienie kolejnej skargi na bezczynność w tej samej sprawie administracyjnej byłoby niedopuszczalne, z powodu przesłanki powagi rzeczy osądzonej (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro zatem rozstrzyganie tego rodzaju spraw nie wchodzi w zakres kognicji sądów administracyjnych, złożona skarga nie może być rozpoznana i podlega odrzuceniu na podstawie powołanego przepisu. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji postanowienia.