II SAB/Lu 46/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Starosty w przedmiocie wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. o naprawienie szkody I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku M. G. z dnia 22 kwietnia 2011 r. o naprawienie szkody w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie Staroście grzywny; IV. zasądza od Starosty na rzecz M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę z dnia 13 stycznia 2014 r. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. o naprawienie szkody. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że powyższym wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2011 r. zwrócił się do Starosty [...] o naprawienie szkody będącej następstwem– jak wskazał – niezgodnego z prawem działania tego organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie nieurodzajnych gruntów niskiej klasy, nienadających się do produkcji rolnej, tj. gruntu ornego o powierzchni 0,70 ha i pastwiska o pow. 0,25 ha w obrębie działki nr ewid. [...], gruntu ornego o pow. 0,22 ha w obrębie działki nr ewid. [...] i gruntu ornego o pow. 2,44 ha stanowiącego w całości działkę nr ewid. [...], położonych w miejscowości B., gmina S. Wskazany wniosek o naprawienie szkody - pomimo, że został przyjęty przez organ jako spełniający wymogi prawa - nie został dotychczas załatwiony poprzez wydanie decyzji przyznającej rekompensatę za wyrządzoną szkodę, względnie odmawiającej przyznania takiego odszkodowania, bądź też w innej formie wyznaczonej przepisami postępowania administracyjnego. Wprawdzie pismem z dnia 4 maja 2011 r. Starosta poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek "jako niezasadny nie może być uwzględniony", jednak – zdaniem skarżącego – informacja ta w żaden sposób nie załatwia sprawy wyrównania szkody. Skarżący zaznaczył, że w obecnym stanie prawnym do rozpoznania żądania naprawienia szkody wyrządzonej naruszającą prawo decyzją administracyjną właściwe są nie organy administracji publicznej, lecz sądy powszechne. W tym przypadku organ, do którego wniesiono podanie, był jednak - stosowanie do art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") - zobowiązany zwrócić je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W oparciu o powyższe argumenty M. G. wniósł o stwierdzenie, że Starosta [...] w załatwieniu w formie wyznaczonej przepisami postępowania administracyjnego wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. o naprawienie szkody, pozostaje w stanie wieloletniej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł on także o wymierzenie Staroście grzywny "w najwyższej wysokości, jako adekwatnej do wagi tego uchybienia, jego skutków i powagi organu" oraz o zobowiązanie tego organu do dostarczenia do Sądu akt postępowania dotyczącego wniosku z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych. Ponadto skarżący zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie w całości. Podniósł, że pismem z dnia 4 maja 2011 r. udzielono skarżącemu obszernych wyjaśnień i odpowiedzi na jego wniosek z dnia 22 kwietnia 2011 r., w tym wskazano, że z uwagi na brak szkody, żądane odszkodowanie nie może być mu wypłacone. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż nie jest w stanie kontynuować i zakończyć postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych skarżącego, bowiem od listopada 2011 r. nie dysponuje aktami tej sprawy. W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2014 r. skarżący uzupełnił skargę o wniosek o zobowiązanie organu do wydania aktu i wykonania czynności zmierzających do załatwienia wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. w formie wyznaczonej przepisami prawa. Skarżący zakwestionował przy tym wyjaśnienia Starosty co do nieposiadania akt w sprawie zalesienia gruntów, podnosząc, że akta te zostały przekazane temu organowi we wrześniu 2013 r., co potwierdza pismo przewodnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 września 2013 r. Z kolei pismem z dnia 18 lutego 2014 r. Sąd wezwał skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych jego skargi poprzez wyjaśnienie, czy przed jej wniesieniem składał do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenie na bezczynność Starosty [...] w sprawie nierozpatrzenia wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. o naprawienie szkody. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w zakreślonym terminie przesłał do Sądu kopię pisma z dnia 21 listopada 2013 r., zatytułowanego jako "Zażalenie na rażącą przewlekłość w załatwieniu wniosku o naprawienie szkody", w którym – jak wyjaśnił w piśmie przewodnim – wyraził swoje niezadowolenie z bezczynności Starosty polegającej na niezałatwieniu wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. o naprawienie szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która to kontrola – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje także orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, tj. m.in. w przypadku dotyczącym wydania w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie (pkt 2). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi M. G. uczynił bezczynność Starosty [...] polegającą na niezałatwieniu wniosku z 22 kwietnia 2011 r. o naprawienie szkody będącej następstwem niezgodnego z prawem działania tego organu. Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności powyższej skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (§ 2). Środkiem zaskarżenia, który przysługuje stronie w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych bądź w terminie ustalonym w myśl art. 36 lub w razie przewlekłego prowadzenia postępowania, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie, w toku postępowania sądowego, skarżący, będąc wezwanym do usunięcia braków formalnych skargi, wykazał w zakreślonym terminie, że powyższy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia został przez niego spełniony. Nadesłał on bowiem do Sądu kopię zażalenia z dnia 21 listopada 2013 r., skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Starosty [...]. Okoliczność, iż w zażaleniu tym skarżący wskazał, że dotyczy ono "rażącej przewlekłości w załatwieniu wniosku o naprawienie szkody", podczas gdy przedmiotem skargi uczynił bezczynność w załatwieniu tego wniosku, nie przemawia natomiast za zakwestionowaniem okoliczności wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia. Pomimo bowiem rozbieżności pomiędzy oznaczeniem w obu tych pismach przedmiotu zaskarżania (przewlekłość i bezczynność), należy zwrócić uwagę, że zarówno w powołanym zażaleniu, jak i w skardze, skarżący w istocie kwestionował fakt dotychczasowego niezałatwienia jego wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r., stąd tożsamość przedmiotu obu tych pism nie budzi wątpliwości. Należy mieć przy tym na uwadze, że bezczynność organu jest pojęciem pokrewnym w stosunku do pojęcia przewlekłości postępowania, które w istocie jest niczym innym jak kwalifikowaną formą bezczynności, obejmującą nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Sąd uznał zatem przedmiotową skargę za dopuszczalną, nie znajdując również innych, poza ewentualnym brakiem wyczerpania środków zaskarżenia, podstaw do jej odrzucenia. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Starosta [...] pozostaje bowiem bezczynny w sprawie wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2011 r. o naprawienie szkody. Podkreślić należy, że z uwagi na przedmiot tego wniosku, sprowadzający się do żądania wypłaty odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej w zainicjowanym przez skarżącego postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na zalesienie gruntów rolnych, Starosta – w obecnym stanie prawnym, tj. po utracie mocy obowiązującej art. 160 k.p.a., co nastąpiło z dniem 1 września 2004 r. – nie był właściwy do jego merytorycznego rozpatrzenia. Podstawę prawną takiego roszczenia stanowią bowiem przepisy art. 417 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), co w świetle art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.) oznacza, że podlega ono kognicji sądu powszechnego. Okoliczność ta nie była zresztą przez skarżącego kwestionowana. Trafnie jednak podnosi skarżący, że wobec faktu, iż skierowane do Starosty [...] pismo z dnia 22 kwietnia 2011 r. podlegało właściwości sądu powszechnego, zastosowanie w tej sytuacji znajdowała dyspozycja art. 66 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W konsekwencji za słuszne należy uznać wywody skarżącego, iż jego wniosek z dnia 22 kwietnia 2011 r. Starosta [...] powinien był mu zwrócić, podejmując w tym przedmiocie stosowne postanowienie, na które stronie przysługiwałoby zażalenie. Bezspornym jest natomiast, że Starosta, pomimo upływu przeszło trzech lat od otrzymania przedmiotowego wniosku (a tym samym upływu terminów określonych w art. 35 k.p.a.), dotychczas nie załatwił go w opisanym trybie, a jedynie ograniczył się do przesłania skarżącemu pisma z dnia 5 maja 2011 r., w którym merytorycznie ustosunkował się do jego roszczenia o naprawienie szkody, uznając je za bezzasadne. Podjęcie tej czynności nie ma jednak żadnego znaczenia dla oceny zarzucanej organowi bezczynności. Bezczynności organu w niniejszej sprawie nie może ponadto w żaden sposób tłumaczyć okoliczność nieposiadania akt administracyjnych dotyczących postępowania w sprawie zgody na zalesienie nieruchomości skarżącego, skoro akta te były dla organu zbędne dla załatwienia przedmiotowego wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sposób prawidłowy, tj. zgodny z art. 66 § 3 k.p.a. Ponadto – jak podkreśla się w orzecznictwie – nawet gdy akta sprawy są dla organu niezbędne dla dokonania określonej czynności, fakt ich przekazania do innego organu bądź sądu (w szczególności spowodowany korzystaniem przez stronę z jej uprawnień procesowych) nie uzasadnia bezczynności (przewlekłości postępowania) organu do czasu ich zwrotu (por. wyrok. NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99, LEX nr 47852 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 51/10, LEX nr 954344). Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę M. G. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2011 r. o naprawienie szkody, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Starosty w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że przedmiotowy wniosek nie mógł zostać przez organ rozpatrzony merytorycznie, a skarżący – jak wynika z treść skargi – nie kwestionował braku właściwości Starosty w tej sprawie, a wręcz miał świadomość, iż wniosek ten podlega kognicji sądu powszechnego, przez co mógł on wystąpić ze stosownym powództwem niezależnie od oczekiwania na podjęcie przez Starostę postanowienia o jego zwrocie. Mając na uwadze brak rażącego charakteru naruszenia prawa w niniejszej sprawie Sąd ponadto, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek skarżącego o wymierzenia Staroście [...] grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.