II SAB/Lu 467/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nie rozpoznania zażalenia I. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania zażalenia K. J. z dnia 20 listopada 2010 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie budowy masztu na budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z dnia 18 sierpnia 2010r., adresowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, K. J. domagała się dokonania oceny zasadności postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w sprawie budowy masztu z nadajnikami wysokości ok. 20m na budynku remizy strażackiej w Świderkach gmina W. Wyjaśniła, że mieszka w sąsiedztwie, dzieli ją od remizy wąska droga, i usiłowała się dowiedzieć, czy było prowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani Starosta nie udzielili jej żadnych informacji. W dniu 6 września Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismo z dnia 18 sierpnia 2010r. przekazał do rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł., a w dniu 29 września 2010r. udzielił odpowiedzi. W dniu 23 listopada 2010r. K. J. złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę datowaną na dzień 22 listopada 2010r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. m.in. w sprawie budowy masztu. Ten z kolei pismem z dnia 25 listopada 2010r. poinformował Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że maszt został wybudowany przez W. D. na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia, dokonanego w dniu 11 sierpnia 2010r. w Starostwie Powiatowym w Ł. W dniu 2 grudnia 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę z dnia 22 listopada 2010r. powyższą informacje przekazał wnioskodawczyni. Wyjaśnił ponadto, że PINB w Ł. po otrzymaniu skargi z dnia 18 października 2010r. zgodnie z art. 237 § 1 kpa powinien załatwić ją w ciągu miesiąca i zgodnie z art. 237 § 3 kpa zawiadomić o sposobie jej załatwienia. Ponieważ z tego obowiązku PINB się nie wywiązał, WINB zwrócił uwagę organowi na uchybienia w jego działalności oraz wskazał na potrzebę podjęcia działań eliminujących możliwość wystąpienia w przyszłości podobnych nieprawidłowości odnośnie rozpatrywania skarg. 8 marca 2011r. K. J. złożyła do PINB w Ł. kolejne pismo, w którym ponownie domagała się sprawdzenia legalności budowy przedmiotowego masztu. W piśmie z dnia 29 marca 2011r. PINB powtórzył swoje wcześniejsze wyjaśnienia i oświadczył, że roboty budowlane związane z montażem masztu zostały wykonane z zachowaniem procedur przewidzianych prawem budowlanym i nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w tej sprawie. W dniu 30 stycznia 2013r. K. J. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.P. wniosek o sprawdzenie zasadności postępowania w sprawie budowy masztu, które zostało przekazane do Starostwa Powiatowego w Ł., a następnie do PINB w Ł. 19 lutego 2013r. K. J. wniosła do WINB skargę na rażące naruszenie prawa w postępowaniu PINB w Ł. m.in. w sprawie budowy masztu. W piśmie z dnia 19 marca 2013r. WINB poinformował wnioskodawczynię, że już udzielono jej informacji na ten temat. W dniu 8 marca 2013r. K. J. złożyła wniosek do PINB o wydanie nakazu rozbiórki masztu. W odpowiedzi pismem z dnia 4 kwietnia PINB wyjaśnił, że udzielił już odpowiedzi w dniu 29 marca 2011r. W dniu 7 maja 2013r. do WINB wpłynęła kolejna skarga K. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie budowy masztu. W piśmie z dnia 6 czerwca 2013r. WINB zawiadomił skarżącą, że sprawa jego budowy była już wyjaśniana i stosowne pisma były jej doręczane. W tej sytuacji skargę na bezczynność PINB uznano za bezzasadną i wskazano na brak podstaw do dodatkowych działań podejmowanych przez WINB. Podano również, że stosownie do art. 239 kpa w przypadku, gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności, organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy – bez zawiadamiania skarżącego. K. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa budowlanego opisywanego masztu. W motywach skargi podała, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy, a organ II Instancji nawet nie próbował naprawić nieprawidłowości, mimo wniesienia kolejnej skargi, tkwiąc w bezczynności od 22 listopada 2010r. Udzielanym odpowiedziom zarzuciła naruszenie prawdy obiektywnej, nienależyte rozpatrywanie skarg i załączników. Według organów maszt został wykonany na podstawie zgłoszenia, podczas, gdy taka procedura w tym przypadku nie mogła mieć miejsca. Maszt o wysokości ok.20m zlokalizowany na dachu budynku jest obiektem budowlanym, a nie urządzeniem budowlanym, a zatem do jego budowy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej podawanie informacji niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy godzi nie tylko w prestiż organu odwoławczego, ale i obraża porządek prawny w demokratycznym państwie prawa. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub rzecznik praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację w której skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sprawach w których przedmiotem jest bezczynność organu administracji art. 37 kpa przewiduje środek zaskarżenia w postaci zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na nie załatwienie sprawy w terminie. Zdaniem organu skarżąca tego trybu nie wyczerpała, skoro nie wniosła zażalenia do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę opisano ponadto dotychczasowy przebieg postępowania i wskazano na udzielane skarżącej wyjaśnienia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca wyjaśniła, że dotychczas nie zostało załatwione jej zażalenie z dnia 22 listopada 2010r., w którym domagała się zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozbiórki masztu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rzeczywiście według art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei według § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przewidziany w ustawie. Według art. 37 § 1 kpa środkiem zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeśli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniu Inspektora Nadzoru Budowlanego wspomniany tryb został przez skarżącą wyczerpany. Wskazać trzeba, że pismem z dnia 18 sierpnia 2010r., opisanym jako prośba, zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dokonanie oceny zasadności postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Ł. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., na które udzielono odpowiedzi 29 września 2010r. Wprawdzie pisma nie nazwano zażaleniem, to jednak z treści prośby wnosić należy, że impulsem dla niej był brak reakcji organów na wnoszone przez nią wnioski, w tym dotyczące budowy masztu. Należy zatem sądzić, że jest to wystarczająca podstawa, aby uznać je za zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, tym bardziej, jeśli zwrócić uwagę na wielokrotnie podkreślaną w orzecznictwie tezę, według której dla kwalifikacji pisma nie jest decydujące jego nazwa, ale zawarta w nim treść. Bez znaczenia dla tego stanowiska pozostaje przy tym ocena podjętych czynności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Złożenie zażalenia w omawianym trybie stanowi bowiem wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ. Istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Jego złożenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 powołanej ustawy ), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i nie podejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w jej art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ( postanowienia NSA z dnia 24 października 2013r.I OZ 995/13, 7 listopada 2013r.I OZ 1020/13, 10 października 2013r. I OZ 854/13 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Odnosząc się do bezczynności organu w sprawie rozpatrzenia skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 22 listopada 2010r. trzeba wskazać, że błędnie została ona rozpatrzona w oparciu o przepisy kpa dotyczące skargi, jako środka prawnego nie dającego podstawy do żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub sądowego. Według art. 227 kpa jej przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Tymczasem skarga z dnia 22 listopada 2010r. dotyczyła jednoznacznie braku reakcji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na zgłaszane przez skarżącą zastrzeżenia odnośnie legalności budowy masztu, co nakazywało potraktowanie jej jako zażalenia na bezczynność w trybie art. 37 § 1 kpa. Jeśli organ miał wątpliwości co do charakteru pisma zobowiązany był do uzyskania odpowiedniego wyjaśnienia od skarżącej. Nie był natomiast uprawniony do samodzielnej jego kwalifikacji. Warto zauważyć, że w taki sam sposób potraktowano skargę z dnia 7 maja 2013r., złożoną również w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skoro zażalenia nie rozpoznano w sposób określony w art. 37 § 2 kpa, uzasadnionym jest przekonanie o pozostawaniu organu w bezczynności. Nie było natomiast podstaw do stwierdzenia, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan taki ma miejsce wówczas, gdy bez bliższej analizy sprawy, przy pobieżnym jej oglądzie można wnioskować o zaniechaniu podejmowania przez organ zobowiązany stosownych czynności. W tej zaś sprawie, mimo przyjęcia błędnego założenia, skargę rozpoznano, udzielając pisemnych wyjaśnień. Z tych względów na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało zobowiązać Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania zażalenia skarżącej z dnia 22 listopada 2010r.