II SAB/Lu 48/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę. J. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 8 czerwca 2007 r. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zarzucił organowi niepodjęcie działań w celu usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia 25 stycznia 2005 r. udzielającej inwestorowi P. T. K. "C." Sp. z o.o. w W. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] Z. P. zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S., gmina Z. Zdaniem strony skarżącej obowiązek usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji wynikał z uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzji organów obu instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej stacji bazowej telefonii komórkowej prawomocnym wyrokiem z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 1517/03, oraz uchylenia przez ten Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 193/04 decyzji organów obu instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżący wniósł o uznanie go oraz innych mieszkańców miejscowości S. wskazanych w skardze za strony postępowania w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na posiadany przez te osoby interes prawny oraz o zobowiązanie organu administracji do usunięcia z obrotu prawnego powołanej decyzji z dnia 25 stycznia 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie strony skarżącej organ administracji nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia 25 stycznia 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie, skoro w dniu 25 stycznia 2005 r. pozostawało w mocy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 193/04, o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, iż w tej dacie inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący zarzucił także, iż w świetle art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstawy prawnej do przeprowadzenia kontroli przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, z uwagi na wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto zdaniem J. G., w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ decyzje organów obu instancji w tym przedmiocie zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 1517/03. Skarżący podkreślił, iż w wyniku bezczynności organu nadzoru budowlanego naruszono art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, iż podstawę prawną przeprowadzania kontroli przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie stanowił przepis art. 57 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji podkreślił, iż w niniejszej sprawie spełnione były warunki do wydania pozwolenia na użytkowanie, a ponadto przy wydawaniu takiej decyzji organ nie miał prawa – stosownie do art. 57 Prawa budowlanego – żądać i badać innych dokumentów niż wymienione w tym przepisie. W dniu 7 stycznia 2005 r., jak podniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wpłynął wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w rozpoznawanej sprawie z dokumentami wymaganymi na podstawie art. 57 Prawa budowlanego, a organy właściwe nie wniosły sprzeciwu do zamiaru użytkowania obiektu w myśl art. 56 powołanej ustawy. Organ nadzoru budowlanego podniósł również, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wyeliminowana została z obrotu prawnego wyrokiem NSA w dniu 16 maja 2006 r., a więc około półtora roku po dacie uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i prawie dwa lata po zakończeniu robót budowlanych, które miało miejsce w dniu 22 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Skarga na bezczynność organu jest jednak dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność przysługuje w świetle przytoczonych przepisów stronie postępowania administracyjnego, a więc osobie, której przepisy prawa materialnego przyznają prawo realizowania swoich uprawnień w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte jest w przepisie art. 28 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach szczególnego rodzaju przepisy ustawowe wprowadzają jednak unormowania zacieśniające krąg stron postępowania z uwagi na jego przedmiot. Ma to miejsce w szczególności w sprawach regulowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W myśl przepisu art. 59 ust. 7 tej ustawy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Oznacza to, że inne osoby, w szczególności zaś właściciele nieruchomości sąsiednich lub nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonym na podstawie przepisów odrębnych, nie mogą być stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jest normą prawa materialnego i ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a. W sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organy administracji nie ustalają zatem kręgu stron na podstawie zasady ogólnej wyrażonej w przepisie art. 28 k.p.a., badają jedynie, czy osoba wnosząca o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest inwestorem. Tylko bowiem inwestor jest stroną tego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej w miejscowości S. Inwestorem tego obiektu był bowiem inny podmiot: P. T. K. "C." Sp. z o.o. w W. i tylko temu podmiotowi przysługiwał przymiot strony postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji skarżącemu nie przysługuje także przymiot strony w postępowaniach nadzwyczajnych zmierzających do zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stosownie bowiem do przepisu art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje na żądanie strony. Także postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie oraz w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących pozwolenia na użytkowanie powoduje konieczność oddalenia skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegająca na niepodjęciu działań zmierzających do wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, udzielonej inwestorowi P. T. K. "C." Sp. z o.o. w W. Wobec oddalenia skargi z powodu braku przymiotu strony, brak podstaw do rozpatrywania merytorycznych zarzutów skargi dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ubocznie zauważyć należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość wznowienia postępowania oraz wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, niezależnie od żądania strony (art. 147 i 157 § 2 k.p.a.), o ile organ stwierdzi występowanie którejś z wad decyzji, określonych w przepisach art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto decyzje nie obarczone takimi wadami, których nie można zmienić lub uchylić na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. lub przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.) mogą być uchylane lub zmieniane w trybie szczególnym, przewidzianym w art. 161 § 1 i 2 k.p.a. Brak żądania uprawnionego podmiotu nie oznacza zatem braku możliwości weryfikacji zarówno wadliwych, jak i niewadliwych decyzji ostatecznych, o ile zajdą przesłanki określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.