II SAB/Lu 497/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi D. Ż. i R. Ż. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów oddala skargę. W dniu [...] listopada 2014 r. (data nadania – k. 16 akt sądowych), R. Ż. i D. Ż. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na bezczynność tego organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2005 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi K., [...] i [...], w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr ewid. [...], położonej w miejscowości K.. Skargę tę – jak wyjaśnili – wnieśli w uzupełnieniu oczekiwań zawartych w ich wcześniejszym piśmie z dnia 10 listopada 2014 r. Zarzucając Kolegium bezczynność w tej sprawie skarżący, jako jej przykład, wskazali niewłączenie do akt wykazów dotyczących "włączenia wspólnoty do procesu scalenia". Zwrócili również uwagę na inne braki w materiale dowodowym, w tym na brak dokumentacji obrazującej wygląd ich działki oraz działek sąsiednich po zmianie granic, jak też brak aktu notarialnego dotyczącego działki nr ewid. [...]. W ich ocenie, "skuteczne blokowanie dowodów przez Starostwo Powiatowe spowodowało, że istnieje realne zagrożenie przeterminowaniem sprawy". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ szczegółowo przedstawił przebieg postepowania w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że D. i R. małż. [...] dopiero w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. (data wpływu do organu dnia [...] stycznia 2014 r.), skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarli żądanie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej Starosty [...] z dnia [...] października 2005 r., Nr [...], w części dotyczącej ich działki oznaczonej po scaleniu nr ewid. [...], położonej w miejscowości K.. Uznając się za organ właściwy do rozpatrzenia tego wniosku Kolegium dokonało szeregu czynności wyjaśniających, w tym przeprowadziło rozprawę administracyjną, a także sukcesywnie gromadziło kolejne dokumenty, występując o ich przekazanie do Starosty Bialskiego jako organu, który wydał kwestionowaną decyzję. D. i R. małż. Ż. również aktywnie brali udział w postępowaniu, składając w jego toku szereg pism. Po zakończeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2005 r. Rozstrzygnięcie to Kolegium doręczyło wnioskodawcom w dniu [...] października 2014 r. W dniu [...] listopada 2014 r. (data wpływu) D. i R. małż. Ż. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższy wniosek – jak wynika z wyjaśnień Kolegium – do dnia złożenia skargi nie został załatwiony, jednak nie upłynął wówczas jeszcze termin na jego rozpatrzenie przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty skargi za niezasadne. Podkreśliło, że zasadniczą kwestią wymagającą zbadania w prowadzonym na wniosek R. i D. małż. [...] postępowaniu nadzwyczajnym była autentyczność podpisów, jakie figurują w "wykazie właścicieli (posiadaczy) gospodarstw rolnych i gruntów położonych na terenie wsi K. (...)", wskazując na zgodę skarżących na objęcie ich gruntów scaleniem. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji scaleniowej, zaprzeczali bowiem, jakoby udzielili takiej zgody. Dodatkowo organ weryfikował również stan zabudowy na poszczególnych działkach, wiedzę właścicieli o przebiegu granic ich działek przed scaleniem, przynależność małż. [...] do Wspólnoty Gruntowej wsi K., a także zgodność decyzji scaleniowej z zasadami i wymogami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w tym przede wszystkim z zasadą ekwiwalentności (art. 8 ust. 1 tej ustawy). Ze względu na opisany zakres badania wady rażącego naruszenia prawa, sprawa ta – w ocenie Kolegium – jest sprawą trudną i skomplikowaną, wobec czego jej należyte i czyniące zadość wymogom zasady prawdy materialnej rozpatrzenie pociąga za sobą konieczność zebrania danych i dowodów, którymi Kolegium nie rozporządza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która to kontrola – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nie można zarzucić bezczynności w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku R. Ż. i D. Ż. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi K., [...] i [...], gmina T.. W judykaturze przyjmuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Terminy załatwienia sprawy przez organ administracji określa przepis art. 35 k.p.a. W myśl tego unormowania organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednocześnie należy jednak zwrócić uwagę na treść § 5 cytowanego przepisu, który stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 36 § 1 k.p.a., przewiduje możliwość przedłużenia przez organ administracji terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami wynikłymi w toku postępowania. Otóż w niniejszej sprawie, oceniając podniesiony przeciwko Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzut bezczynności, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej Starosty [...] z dnia [...] października 2005 r. skarżący zawarli dopiero w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. (data wpływu do Kolegium 28 stycznia 2014 r. – k. 92 akt adm.). Wniosek ten wyrażał się w żądaniu "unieważnienia procesu scaleniowego w części dotyczącej (...) działek o nr [...] i [...], położonych we wsi K., scalonych w jedną działkę o nr [...]", które determinowało obrany przez organ tryb postępowania. Wbrew twierdzeniu skarżących brak natomiast podstaw by przyjąć, że żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji zostało przez nich wyrażone już w ich wcześniejszym piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. (k. 45 akt adm.). Treść tego pisma (w tym zawarty w nim lakoniczny wniosek o "przywrócenie stanu nieruchomości sprzed scalenia"), w żaden sposób nie odwoływała się do tego trybu postępowania nadzwyczajnego i tym samym nie nakładała na organ obowiązku wszczęcia postępowania w tym trybie. W związku z tym należało przyjąć, że termin do załatwienia sprawy dotyczącej wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez nich decyzji scaleniowej rozpoczął swój bieg w dniu [...] stycznia 2014 r. Bezspornym jest natomiast, że Kolegium nie rozpatrzyło tego wniosku z zachowaniem terminów określonych w art. 35 k.p.a., albowiem decyzję kończącą postępowanie (w pierwszej instancji) wydało dopiero w dniu [...] października 2014 r. Analizując jednak akta sprawy obrazujące przebieg postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie tej decyzji nie można przyjąć, by Kolegium na jakimkolwiek etapie tego postępowania dopuściło się bezczynności. Bezspornym jest, że kontrola legalności objętej wnioskiem skarżących decyzji scaleniowej we wszczętym na skutek tego wniosku postępowaniu nieważnościowym wymagała dysponowania kompletem akt z przedmiotowego postępowania scaleniowego. W celu ich pozyskania Kolegium już w dniu 3 lutego 2014 r. zwróciło się do Starosty B. ze stosowną prośbą. Po otrzymaniu przedmiotowych akt organ II instancji przystąpił do dalszych, niezbędnych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy czynności procesowych. W dniu 21 marca 2014 r. skierował do stron wezwanie do uczestnictwa na rozprawie wyznaczonej na dzień 14 kwietnia 2014 r. Następnie w dniu 18 kwietnia 2014 r. uzupełnił materiał dowodowy o kolejne dokumenty dotyczące spornego postępowania scaleniowego, przekazane przez Starostę B. w wyniku ustaleń podjętych na rozprawie. Po dołączeniu do akt sprawy owych dokumentów oraz powiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, skarżący kilkukrotnie korzystali ze swych uprawnień procesowych, czy to zapoznając się z materiałem dowodowym (30 maja 2014 r. – k. 111 akt adm.), czy też składając pismo procesowe (w dniu 18 czerwca 2014 r. – k. 113 akt adm.). W związku ze stwierdzeniem dalszych braków w zgromadzonym materiale dowodowym Kolegium zmuszone było następnie, po raz kolejny, zwrócić się do Starosty o uzupełnienie akt sprawy, tym razem o dokumenty, na podstawie których D. i R. małż. [...] nabyli działki oznaczone przed scaleniem nr [...] i [...]. Czynności tej dokonano w dniu 25 sierpnia 2014 r. (k. 123), zaś w dniu 1 września 2014 r. do siedziby Kolegium wpłynęły żądane dokumenty (k. 127 akt adm.). Ze względu na rozbieżności pomiędzy treścią umowy darowizny stanowiącej podstawę nabycia przez skarżących działki nr [...], a mapą sprzed scalenia, Kolegium w dniu 11 września 2014 r. zwróciło się do Starosty o dodatkowe informacje, dotyczące rodzaju użytków rolnych przypisanych działkom przedscaleniowym nr [...] i [...], a także o dane na temat aktualnych właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością skarżących. Dopiero po przeprowadzeniu opisanego powyżej postępowania wyjaśniającego, możliwym było jego merytoryczne zakończenie, co też Kolegium uczyniło w dniu 8 sierpnia 2014 r., wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności spornej decyzji z dnia [...] października 2005 r. w kwestionowanej przez skarżących części. Podkreślić należy, że zarzuty skarżących dotyczące prawidłowości tej decyzji w żaden sposób nie mogą mieć wpływu na stwierdzenie ewentualnej bezczynności organu w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Należy mieć bowiem na względzie, że sąd administracyjny, orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność, nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd ten ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ popadł w bezczynność (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 812/08; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. II OSK 2051/09; z dnia 29 września 2010 r., sygn. II GSK 827/09, niepubl. – dostępne w CBOSA; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585). Analiza przebiegu owego postępowania prowadzi natomiast do wniosku, że jego przedłużenie ponad terminy przewidziane do załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. wynikało z przyczyn niezależnych od Kolegium, a spowodowanych koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o dokumenty pozostające w dyspozycji innego organu. Zakres przedmiotowy decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym oraz fakt, że decyzja ta wywołuje skutki prawne wobec znacznej ilości osób, wymuszał natomiast na Kolegium szczególną wnikliwość i staranność w toku przeprowadzanych czynności. Na przedłużenie terminu załatwienia sprawy bez wątpienia nie bez przyczyny pozostawały również czynności procesowe podejmowane w toku postępowania przez strony. W związku z powyższym, mając również na względzie to, że Kolegium załatwiło wniosek skarżących z dnia [...] stycznia 2014 r. przed złożeniem rozpoznawanej skargi, zawarty w niej zarzut bezczynności uznać należało za bezpodstawny. W konkluzji podkreślić natomiast należy, że przedmiotowy zarzut nie znajduje uzasadnienia również w odniesieniu do dalszego etapu postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia [...] listopada 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (data wpływu dnia 13 listopada 2014 r. – k. 165 akt adm.). Przedmiotowa skarga została bowiem złożona w dniu [...] listopada 2014 r. (data nadania – k. 14 akt sądowych), a więc w czasie, gdy miesięczny termin przysługujący Kolegium na ponowne rozpatrzenie sprawy jeszcze nie upłynął. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.