II SAB/Lu 50/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M., S. M. i C. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania S. T. w przedmiocie postępowania wyjaśniającego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym M. M., S. M. i C. S. solidarnie od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Lu 50/17 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] lutego 2017 r. M. M. złożył za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w T. L. skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucającą Staroście bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (nieprawidłowego wykonania prac geodezyjnych). Do skargi skarżący załączył szereg kserokopii pism kierowanych przez niego oraz przez C. S. w sprawie zarzucanych błędów w dokumentacji geodezyjnej Starostwa Powiatowego w T. L. do różnych organów administracji (do ww. Starosty, do Wojewody L. oraz do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L.), jak też do Prokuratury Rejonowej w T. L., w okresie od 2015 do 2017 roku, oraz kserokopii odpowiedzi organów na niektóre z ww. pism. W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że obecnie prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie przebiegu granicy pomiędzy działką nr ewid.[...] położoną w miejscowości C., a działką nr ewid. [...] położoną w miejscowości M. G.. W 2016 r. przeprowadzona została analiza istniejących operatów geodezyjnych dotyczących przedmiotowej granicy i Starosta zajął stanowisko w tej sprawie w formie czynności materialno-technicznej (pisma). Mając na względzie znaczną ilość załączonych do skargi w formie kserokopii pism oraz fakt, iż nie były one w sposób jednoznaczny oznaczone co do ich charakteru, a także okoliczność, iż autorem części z tych pism nie był M. M., Sąd w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. wezwał skarżącego do wyjaśnienia: 1) czy skargę w przedmiotowej sprawie wnosi w imieniu własnym, czy tez w imieniu innych osób, a jeśli tak – do wskazania tych osób i przedłożenia oryginału lub poświadczonego notarialnie za zgodność pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania ich przed tut. Sądem, 2) czy przed wniesieniem skargi kierował (w imieniu własnym bądź działając jako pełnomocnik innych osób) zażalenie do organu wyższego stopnia, - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem uznania, że skargę M. M. wniósł tylko w imieniu własnym, a w razie niewykonania pkt 2 wezwania - pod rygorem odrzucenia skargi. Odpowiadając na powyższe wezwanie M. M. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. wyjaśnił, że skargę wniósł w imieniu własnym, jak też w imieniu jego córki S. M. oraz jego teściowej C. S., tj. – jak stwierdził – osób również "poszkodowanych bezczynnością urzędniczą w rzetelnym i dogłębnym wyjaśnieniu sprawy". Skarżący przedłożył przy tym pełnomocnictwo notarialne Rep. A Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., upoważniające go do reprezentowania S. M. i C. S.. Odnosząc się do pkt 2 wezwania M. M. wyjaśnił, że złożył "skargę do organu wyższego stopnia niemalże równocześnie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, do Ministra M. W.", na którą Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa odpowiedziało w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Do nadesłanej odpowiedzi na wezwanie skarżący załączył kserokopię ww. pisma Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, jak też kserokopie innych pism kierowanych do różnych organów administracji oraz kserokopie odpowiedzi na te pisma (w większości tych samych, co załączone wcześniej do skargi). Zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Sąd uznał, że skarżącymi w niniejszej sprawie są M. M., S. M. i C. S.. W dniu [...] maja 2017 r. (data nadania) skarżący M. M. przesłał do Sądu kserokopię wydanej w sprawie spornej granicy decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] oraz kserokopię złożonego przez niego odwołania od tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga M. M., S. M. i C. S. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Podkreślić na wstępie należy, że ze względu na datę wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego oraz datę wniesienia przedmiotowej skargi (co w obu przypadkach nastąpiło przed 1 czerwca 2017 r.), zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – co wynika z dyspozycji przepisów przejściowych zawartych w art. 16 i art. 17 powołanej nowelizacji. W tym też brzmieniu przepisy ww. ustaw zostały przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia. W myśl art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (§ 2). Zgodnie zaś z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2138 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", środkiem zaskarżenia, który przysługuje stronie w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych bądź w terminie ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub w razie przewlekłego prowadzenie postępowania, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty w sprawie należącej do jego właściwości jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Dopuszczalność owej skargi była zatem uwarunkowana poprzedzeniem jej zażaleniem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], będącego w tym zakresie organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty (art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1329 ze zm.). Podkreślić należy, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłość postępowania, którego skutkiem jest uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, wnosi się bezpośrednio do tego organu (tak: A. Wróbel [w:] M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. Wydanie, Warszawa 2011, str. 344). Ponadto zażalenie takie winno poprzedzać złożenie skargi do sądu administracyjnego. Skierowanie zażalenia na bezczynność organu (przewlekłe prowadzenie postępowania) równocześnie (w tym samym dniu) ze skierowaniem skargi do sądu administracyjnego, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby przepis art. 37 k.p.a. zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy - mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości - iluzorycznym i pozbawionym sensu (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 914/12, LEX nr 1336423). W ocenie Sądu, analiza dokumentacji sprawy oraz załączonych do skargi (a także później do nadesłanej w dniu [...] maja 2017 r. odpowiedzi na wezwanie Sądu) kserokopii szeregu pism kierowanych do różnych organów administracji publicznej, prowadzi do wniosku, że żadne ze skarżących nie wyczerpało przed wniesieniem niniejszej skargi środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, tj. nie skierowało do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] pisma, które można byłoby zakwalifikować jako zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie przez Starostę przedmiotowej sprawy w terminie. W szczególności za tokowy środek nie sposób uznać "skargi" skierowanej przez M. M. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa (na którą skarżący ten powołał się w odpowiedzi na wezwanie Sądu). Pomijając już nawet fakt, że przedmiotowa skarga została skierowana do organu niewłaściwego w sprawie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., należy zauważyć, że również przez ww. Ministra nie została ona zakwalifikowana w takowy sposób, lecz została potraktowana jako skarga w trybie art. 227 k.p.a. – co wynika z pisma przewodniego Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 8 marca 2017 r., który przekazując przedmiotową skargę według właściwości powołał się na przepis art. 231 k.p.a. Wobec faktu, iż skarżący nie przekazał sądowi odpisu (kserokopii) powołanej "skargi", przez co Sąd nie mógł zapoznać się z jej treścią, brak jest podstaw by podważyć kwalifikację tego pisma dokonaną przez Ministra i przypuszczać, że zawierała ona zarzuty odnośnie terminowości postepowania w spornej sprawie. Należy także zwrócić uwagę, że sam skarżący w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia [...] marca 2017 r. przyznał, że powyższą "skargę" wniósł "niemalże równocześnie" ze skargą do tut. Sądu. Zatem nawet gdyby "skargę" tę uznać za zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., przywołane stwierdzenie skarżącego i tak poddaje w wątpliwość kwestię zachowania wymogu uprzedniości takiego zażalenie względem skargi do Sądu. Niezależnie od faktu, że w odpowiedzi na wezwanie Sądu w sprawie wykazania wyczerpania przez skarżących środków zaskarżenia, skarżący M. M. powołał się wyłącznie na ww. "skargę" skierowaną do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, należy zwrócić uwagę, że spośród pism, których kserokopie – niezależnie od wezwania – przedłożył skarżący, a także pism znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, znajduje się tylko jedno pismo skierowane bezpośrednio do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] tj. pismo z dnia [...] marca 2016 r. złożone przez C. S. (k. 22 akt sądowych). Pismo to nie zawiera jednak jakiegokolwiek zarzutu względem terminowości Starosty w załatwieniu przedmiotowej sprawy dotyczącej rozgraniczenia działek: nr ewid.[...] w miejscowości C. i nr ewid. [...] w miejscowości M. G., a jedynie wyraża merytoryczne stanowisko skarżącej w kwestii przebiegu spornej granicy. Poza tym z treści tego pisma nie wynika, by zostało ono złożone również w imieniu pozostałych skarżących. Tak więc również tego pisma – pomimo, że zostało ono złożone bezpośrednio do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – nie sposób uznać za zażalenie skarżących na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty, złożone na zasadzie art. 37 § 1 k.p.a. Wobec powyższego należało uznać, że żadne ze skarżących wnosząc skargę nie spełniło wymogu określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a., co uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi, obligując Sąd do jej odrzucenia w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalnej. W związku z odrzuceniem skargi należało jednocześnie – stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zwrócić skarżącym solidarnie uiszczony w niniejszej sprawie wpis sądowy w kwocie 100 zł. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji postanowienia.