II SAB/Lu 501/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na przewlekłość postępowania Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych dotyczących zagospodarowania terenu działki I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. do załatwienia wniosku M.S. z dnia 26 września 2013 r.; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta L. grzywnę w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; IV. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. na rzecz M.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2014 r. M. S. wniósł skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] przy ul. G. [...] w L. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] września 2013 r. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o sprawdzenie zgodności z prawem przedmiotowych robót budowlanych. Organ wszczął postępowanie w tej sprawie z urzędu i w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. przeprowadził jedynie kontrolę robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. G. [...] w L., oględziny tej działki oraz wydał postanowienie odmawiające skarżącemu wydania odpisu z akt sprawy. W związku z powyższym w dniu [...] marca 2014 r. M. S. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący podniósł, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ odwoławczy uwzględnił zażalenia i wyznaczył organowi pierwszej instancji 30-dniowy termin na załatwienie sprawy. Dalej skarżący wyjaśnił, że otrzymał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. jedynie dwa zawiadomienia: pierwsze z dnia [...] kwietnia 2014 r., zawierające informację o możliwości zapoznania się skarżącego z aktami sprawy oraz o wyznaczeniu daty wydania decyzji w tej sprawie na [...] maja 2014 r., zaś drugie – z dnia [...] czerwca 2014 r., informujące o możliwości zapoznania się skarżącego z aktami sprawy oraz o wyznaczeniu daty wydania decyzji w tej sprawie na [...] czerwca 2014 r. Skarżący wyjaśnił, że niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w wyżej wskazanych terminach skutkowało złożeniem zażalenia na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L., a następnie, po wyczerpaniu drogi administracyjnej, złożeniem skargi na przewlekłość postepowania tego organu do tutejszego sądu. W skardze skarżący zażądał zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] przy ul. G. [...] w L., stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że w dniu [...] grudnia 2014 r. wydał decyzję znak: [...], którą odmówił nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oraz innych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] przy ul. G. [...] w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności, obejmującą nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 386). Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, dostępny w CBOSA). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy potwierdza stanowisko skarżącego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. działał przewlekle w postępowaniu w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] przy ul. G. [...] w L. Przez okres ośmiu miesięcy od daty wszczęcia postępowania w sprawie, tj. od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] czerwca 2014 r., jedynymi czynnościami organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji były: dokonanie kontroli przedmiotowych robót budowlanych ([...] października 2013 r.), dokonanie oględzin budowy na działce nr [...] ([...] grudnia 2013 r.), wydanie postanowienia odmawiającego skarżącemu wydania odpisu z akt sprawy ([...] grudnia 2013 r.), a także - już po zobowiązaniu organu pierwszej instancji do załatwienia sprawy w terminie 30-dni przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. – dwukrotne zawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, najpierw do dnia [...] maja 2014 r., a następnie do dnia [...] czerwca 2014 r. Ostatni wskazany termin załatwienia sprawy upłynął jednak bezskutecznie. Co więcej, od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r., a zatem przez okres sześciu miesięcy, organ pierwszej instancji nie podjął w sprawie żadnej czynności. Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. działał w sposób opieszały i nieefektywny w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] przy ul. G. [...] w L., co doprowadziło do nieuzasadnionego wydłużenia terminu jej załatwienia. Od daty wszczęcia postępowania ([...] września 2013 r.) do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie ([...] grudnia 2014 r.) minęło bowiem ponad rok i dwa miesiące. Tymczasem, w myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do treści art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednocześnie jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2014 r., a zatem już po wniesieniu skargi, a przed datą orzekania przez sąd. Brak było zatem podstaw do zobowiązania tego organu do załatwienia sprawy w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., co skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdził, że postepowanie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, do czego upoważnia treść art. 149 § 1 p.p.s.a. Użycie w zdaniu drugim tego przepisu wyrazu "jednocześnie" nie oznacza bowiem, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (tak postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12). Uznając, że przewlekłość postepowania organu miała charakter rażący, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym znaczny upływ czasu (rok i dwa miesiące) od dnia wszczęcia postępowania do dnia jego zakończenia, w tym upływ sześciu miesięcy, podczas których organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie. Tak znacznego przekroczenia terminu rozpoznania sprawy organ w żaden sposób nie usprawiedliwił. Również sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby tak długi okres załatwiania tej sprawy. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie, sąd, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2 000 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu przewlekłości. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz 205 § 1 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.