II SAB/Lu 52/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku R. P. z dnia 2 września 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz R. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2017 r. R. P., reprezentowana przez adwokata T. Z., wniosła skargę na bezczynność Starosty [...] w P. polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej tj. o przesłanie jej na adres mailowy "umowy bądź umów cywilnych zawartych przez tut. Powiat z adwokatem lub kancelarią adwokatów, radców prawnych lub kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte". We wniosku skarżąca podkreśliła, że "w przypadku posiadania w/w umowy bądź umów prosi o jej/ich przesłanie w formie skanów". W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że wbrew zarzutom, w piśmie z dnia [...] września 2016 r., a więc niezwłocznie, poinformował skarżącą, że obsługa prawna starostwa powiatowego jest realizowana poprzez zatrudnionych w ramach umowy o pracę dwóch radców prawnych (w wymiarze jeden etat i 0,7 etatu)". Organ stwierdził ponadto, że "z przyjętej interpretacji wniosku wydawało się oczywistym, że wniosek dotyczy wyłącznie umów o charakterze cywilnoprawnym", przy czym z wniosku nie wynikało, by skarżącej chodziło o "oddzielenie umów – o pracę i umów cywilnoprawnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 kpa) bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), zwanej dalej "udip" bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87). Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Dotyczy ona bezczynności organu polegającej na nierozpatrzeniu przez Starostę wniosku skarżącej z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje powołana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (udip). Z przepisów tej ustawy wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w niej czynności, niezależnie od tego czy objęta wnioskiem informacja jest informacją publiczną czy nie. W pierwszym przypadku organ ma obowiązek udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnie z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub wydać na podstawie art. 16 ust. 1 udip decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli zaś nie posiada informacji, powinien o tym poinformować wnioskodawcę. W drugim natomiast przypadku, a więc gdy wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, jedyną dopuszczalną formą odniesienia się podmiotu, do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1323/16). Bezspornie Starosta jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 udip i z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814), zgodnie z którym starosta jest przewodniczącym organu wykonawczego powiatu. Bezsporne jest również, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2016 r. w całości stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Walor taki ma bowiem zarówno informacja o tym, czy powiat zawierał umowy o obsługę prawną, jak i informacja o treści takich ewentualnych umów. Umowy o obsługę prawną zawierane przez powiat obrazują bowiem określony zakres dysponowania majątkiem publicznym. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" oraz pkt 5 lit. "c" udip, informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 udip, dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy (udip) jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest starosta wykonujący swoje kompetencje w zakresie obejmującym reprezentowanie powiatu w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 325/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 565/15 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z powyższym, obowiązkiem Starosty było udostępnienie skarżącej żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, (art. 13 ust. 1 udip), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 udip, bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 udip). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 udip powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub nawet informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 udip (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12, LEX nr 1264582 oraz z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, LEX nr 1356989, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 35/13, LEX nr 1352000). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca domagała się przesłania jej na adres mailowy w formie skanów "umowy bądź umów cywilnych zawartych przez tut. Powiat z adwokatem lub kancelarią adwokatów, radców prawnych lub kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte". Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi, ale niepełnej i nieadekwatnej – poinformował bowiem skarżącą, że "obsługa prawna starostwa powiatowego jest realizowana poprzez zatrudnionych w ramach umowy o pracę dwóch radców prawnych (w wymiarze jeden etat i 0,7 etatu)". Z tak sformułowanej odpowiedzi wynika tylko to, że obecnie starostwo korzysta z pomocy radców prawnych - nie wiadomo jednak czy sytuacja taka ma miejsce od wejścia w życie wskazanego przez skarżącą rozporządzenia z 2002r. Udzielona odpowiedź nie jest również adekwatna do wniosku, gdyż nie odnosi się w ogóle do umów cywilnoprawnych, lecz do umów o pracę, które nie są takimi umowami. W konsekwencji odpowiedź nie zawiera informacji na temat zawartych z adwokatami/radcami prawnymi umów cywilnych we wskazanym we wniosku okresie tj. od 2002 r. do chwili obecnej. Udzielona odpowiedź nie czyni zatem zadość obowiązkowi podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej tj. udzielenia, w formie czynności materialno - technicznej, informacji zgodnej z wnioskiem, tym bardziej, że skarżąca domagała się przesłania jej skanów posiadanych umów. Jeśli natomiast organ miał wątpliwości co do treści wniosku i zakresu żądanej informacji, powinien zwrócić się do wnioskodawczyni o jego sprecyzowanie. W sytuacji występującej w sprawie stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle natomiast art. 149 § 1 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r. nadanym przepisem art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658) – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Mając na uwadze powyższy przepis, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. - zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2016 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy i po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ niezwłocznie, w ustawowym 14-dniowym terminie, podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącej – organowi nie można więc zarzucić zachowania nacechowanego wolą uchylania się od rozpatrzenia sprawy; o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.