II SAB/Lu 549/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. D. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 lipca 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół [...] na rzecz Z. D. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 lipca 2013r. Z. D. domagał się od Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w S. udzielenia informacji, czy nauczyciel - prezes Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w S. w latach 1990 – 2012 korzystał ze zniżki godzin z tytułu pełnienia funkcji związkowej oraz wniósł o podanie okresów czasowych i wymiaru udzielonej zniżki godzin dla nauczyciela pełniącego funkcje związkowe. W odpowiedzi z dnia 5 sierpnia 2013r. Dyrektor Zespołu Szkół Publicznych w S. stwierdził, że informacje dotyczące faktu i zasad korzystania ze zwolnienia od pracy pracownika, będącego prezesem zakładowej ( międzyzakładowej ) organizacji związkowej są informacjami o treści stosunku pracy, łączącego pracownika z samorządową jednostką organizacyjną ( szkołą ). Nie jest to zatem informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w tym trybie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. D. argumentował, że jeśli Dyrektor uznał żądane informacje za pozbawione waloru informacji publicznej, powinien wydać decyzję w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiadając na skargę Dyrektor Zespołu Szkół podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi udzielonej 5 sierpnia 2013r. Wyjaśnił ponadto, że prezes zakładowej ( międzyzakładowej ) organizacji związkowej nie pełni żadnej funkcji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy przede wszystkim zaznaczyć, że wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W orzecznictwie od dawna wypracowany jest pogląd, według którego w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101 a ust 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Skoro przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie przewidują w tym zakresie żadnych szczegółowych rozwiązań uznaje się, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa ( wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011r. I OSK 678/11, 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 , postanowienia NSA z dnia 7 kwietnia 2010r. I OSK 462/10 i 31 marca 2008r. I OSK 262/08 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Tym samym wniosek o odrzucenie skargi uznać należy za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Równie nieprzekonująca jest argumentacja zmierzająca do zakwestionowana skargi w zakresie pozostawania dyrektora w bezczynności. W orzecznictwie kwestia uznania dyrektora szkoły publicznej jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia formacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy, konkretnie jako organu władzy publicznej nie wywołuje większych wątpliwości. Akcentuje się zwłaszcza, że w świetle art. ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zmianami ) szkoła publiczna realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Argument ten znajduje potwierdzenie także w przyznanych dyrektorowi szkoły uprawnieniach władczych w stosunku do uczniów np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów (wyrok NSA z dnia I OSK 248/12 ). Stąd też dyrektor, jako podmiot reprezentujący szkolę, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a jeśli jej nie udziela pozostaje w bezczynności. Zarówno w literaturze jak i orzecznictwie ustabilizowany jest już bowiem pogląd, zgodnie z którym przez bezczynność należy rozumieć sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie określony podmiot nie podjął żadnych działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył tego postępowania podjęciem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź stosownej czynności. Jak się podkreśla, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został wydany lub czynność nie została dokonana. Konsekwentnie podtrzymywane jest ponadto stanowisko, według którego w sprawach dotyczących udzielenie informacji publicznej skargę na bezczynność organu można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, jak przy klasycznej bezczynności, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Wniosek ten jest efektem przyjętego w ustawie o dostępie do informacji publicznej sposobu udzielenia odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji, który w razie stwierdzenia, że nie należy do kategorii informacji publicznej ogranicza się jedynie do zwykłego pisma. W takiej sytuacji jedynie skarga na bezczynność chroni wnioskodawcę przed arbitralną oceną organu uniemożliwiającą uzyskanie żądanej informacji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. I OSK 592/10 opubl. w CBOSA ). Rozpoznając skargę sąd, nie badając sprawy merytorycznie, jest zatem zobowiązany do wyjaśnienia, czy podmiot, od którego żąda się udostępnienia informacji jest zobowiązany do jej udzielenia oraz czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Według powszechnie akceptowanego poglądu ustalenie charakteru żądanej informacji jest niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosownie do art. 1 ust.1 wspomnianej już ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną w jej rozumieniu stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. W oparciu o tak sformułowaną definicję informacji publicznej, art. 6 ustawy, wskazujący przykładowy jej katalog, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjęto szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Obecnie utrzymuje się przekonanie, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r. II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02 ). Jednocześnie akcentuje się, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji ( wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r. I OSK 736/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Jeśli wskazać, że zgodnie z art. 6 ust.1 pkt. 3 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja o trybie działania władz publicznych to w tym katalogu mieści się również informacja dotycząca zwolnienia pracownika od pracy na okres pełnienia z wyboru funkcji w związkach zawodowych. Jakkolwiek rację ma organ dowodząc, że wspomniane zwolnienie realizowane jest w ramach istniejącego stosunku zatrudnienia, to jednak wskazać również trzeba na sam charakter zwolnienia jako prawa podmiotowego pracownika - działacza związkowego, przysługującym mu z woli ustawodawcy przy spełnieniu warunków określonych w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych ( Dz. U Nr 79, poz. 854 ze zmianami ) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy ( Dz. U Nr 71, poz. 336 ). Z przepisów tych jasno wynika, że udzielenie urlopu na wniosek organizacji związkowej jest w zasadzie przedmiotem bezwarunkowego obowiązku pracodawcy. Jeśli zaś kwestia ta jest regulowana ustawowo, to nie ulega wątpliwości, że również informacja o udzielonym zwolnieniu podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warto też zaznaczyć, że oczekiwana informacja w żadnym razie nie dotyczy innych elementów związanych ze stosunkiem pracy osoby sprawującej z wyboru funkcję w organizacji związkowej, które mogą podlegać ochronie. Organ powinien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności ograniczające dostęp do informacji publicznej o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, a więc z uwagi na prywatność takiej osoby. W taki jednak przypadku odpowiedź powinna przybrać formę decyzji o której stanowi art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało zobowiązać Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w S. do rozpoznania wniosku skarżącego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 powołanej ustawy.