II SAB/Lu 55/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek – Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku R. O. z dnia 8 marca 2018 r.; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku R. O. z dnia 8 marca 2018 r.; III. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wójta Gminy na rzecz R. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w pozostałej części. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2018 r. R. O. (dalej jako "skarżący"), reprezentowany przez r.pr. I. P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wyjaśnił, że w dniu 8 marca 2018 roku zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na adres: [...], o następującej treści: 1. Czy tut. urząd obecnie korzysta i czy korzystał w latach 2017 i 2016 z usług firm ochroniarskich w zakresie ochrony fizycznej lub monitoringu (w tym alarmu)? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za ochronę i monitoring, a także informację, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług; 2. Czy tut. urząd obecnie korzysta i czy korzystał w latach 2017 i 2016 z usług firm sprzątających? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za sprzątanie, a także informację, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług; 3. Jeśli nie korzystają Państwo z usług firm sprzątających proszę o informację, w jaki sposób wykonywanie jest sprzątanie tut. urzędu, ile osób jest do tego zatrudnionych, na jakiej umowie i jaki jest miesięczny koszt zatrudnienia każdej z tych osób. Wniosek został przesłany do organu za pośrednictwem platformy ePUAP i skutecznie doręczony organowi w dniu 8 marca 2018 roku. Skarżący wskazał, że pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ do dnia złożenia skargi nie udzielił żadnej odpowiedzi na złożony wniosek. Skarżący podkreślił, że informacje, o których udzielenie się zwrócił, a w szczególności obejmujące treść umów o świadczenie usług ochroniarskich i usług sprzątania zawartych przez organ, koszty świadczenia tych usług, ewentualnie sposób sprzątania urzędu, stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) dalej zwana: "u.d.i.p.". Tym samym, żądana przez skarżącego informacja dotycząca ww. skanów oraz ewentualnie rachunków bądź faktur Vat wystawionych na podstawie takich umów, we wskazanym okresie czasu, posiada walor informacji publicznej. Powyższa informacja stanowi element umowy cywilnoprawnej zawartej przez organ w związku z realizacją określonych zadań związanych z jego działalnością i odnosi się do sposobu dysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a umowy cywilnoprawne oraz faktury Vat, czy też dokumenty potwierdzające dokonanie zapłaty związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Skarżący wskazał, że faktury wystawione przez osoby nie będące funkcjonariuszami publicznymi nie są wprawdzie dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jednak zawarta w nich treść, to jest informacja o wydatkowaniu środków publicznych, stanowi niewątpliwie informację publiczną. Tymczasem gospodarka finansami publicznymi zaliczona musi zostać do kategorii informacji publicznej, a to z uwagi na treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885) o finansach publicznych, statuującego zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Wobec powyższego skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie żadnej odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku, uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] złotych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wskazał, że udzielił odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, jednak w związku z nawałem obowiązków związanych z przygotowaniem sprawozdań kwartalnych oraz bilansu nie przygotowano odpowiedzi w przewidzianym ustawowo terminie. Organ wskazał, że odpowiedź na ww. pytania stanowiące informację publiczną została udzielona w żądanej przez skarżącego formie tj. drogą elektroniczną w dniu 16 kwietnia 2018r. oraz 20 kwietnia 2018 r. W załączeniu do odpowiedzi organu przedstawiona została skarżącemu umowa na monitorowanie sygnałów alarmowych zawarta w dniu 20 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70). W niniejszej sprawie ocenie podlegało, czy organ, do którego strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, dopuścił się bezczynności. Niekwestionowane jest, że wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną, a Wójt Gminy, jako organ administracji publicznej, zobowiązany był do jej udzielenia w myśl przepisów o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 8 marca 2018 r. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądane przez skarżącego informacje udzielone zostały dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność, tj. w dniu 16 kwietnia 2018 r. Bezsprzecznie zatem organ przekroczył termin do udostępnienia wnioskowanej informacji. Termin bowiem mijał w dniu 22 marca 2018 r. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi, jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Ujednolicona wskutek wydania przez NSA dnia 26 listopada 2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego stanowi, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 12 grudnia 2014 r., II SAB/Kr 367/14, LEX nr 1602176, postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącego rozpoznany został po wniesieniu skargi, jednakże przed jej rozpoznaniem przez sąd, co powoduje, że w toku zawisłej przed Sądem sprawy sądowoadministracyjnej odpadł przedmiot zaskarżenia, co implikuje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ po otrzymaniu skargi do Sądu udzielił żądanej informacji publicznej. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Organ wskazał bowiem, że nierozpoznanie wniosku skarżącego w terminie spowodowane było dużym obciążeniem urzędu związanym z przygotowaniem sprawozdań kwartalnych oraz bilansu. Biorąc pod uwagę powyższe, umarzając postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność w niniejszym przypadku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył termin ustawowy do załatwienia wniosku strony, jednakże naruszenie to nie było znaczne i nie przekroczyło maksymalnego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W świetle przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie przez Sąd (z urzędu lub na wniosek) o wymierzeniu organowi grzywny ma charakter fakultatywny. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny nie było celowe, zwłaszcza przy niestwierdzeniu rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku). O charakterze prewencyjnym dolegliwości finansowej grzywny można mówić wówczas, gdyby organ w sposób uporczywy i niejednokrotny dopuścił się przewlekłości, bądź bezczynności postępowań, a tego Sąd nie stwierdził, wobec czego , Sąd w tym zakresie oddalił skargę. Uzasadniając rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, wyjaśnić należy, że uwzględnienie skargi daje podstawy do zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, obejmujących również koszty zastępstwa procesowego, stosownie do treści art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 206 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Wprawdzie z powołanego przepisu rozporządzenia wynika, że minimalna stawka wynagrodzenia za czynności radcy prawnego w sprawach dostępu do informacji publicznej wynosi [...] zł, ale zważyć należy, że art. 206 p.p.s.a. daje sądowi uprawnienie do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części - w uzasadnionych przypadkach. Ponieważ przepis ten dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13, Legalis). Sąd stosuje ten przepis z urzędu według własnej oceny okoliczności sprawy. W art. 206 p.p.s.a. jedynie przykładowo wskazano okoliczność uzasadniającą miarkowanie kosztów postępowania w postaci uwzględnienia przez sąd skargi w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy radcy prawnego, w tym wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy i obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie zwalania od tego określenie w rozporządzeniu minimalnych stawek wynagrodzenia pełnomocnika. Art. 206 p.p.s.a., jako przepis zawarty w akcie o randze ustawy, ma bowiem pierwszeństwo przed regulacjami rozporządzenia. Przygotowanie skargi w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej, wymagało niewielkiego wkładu pracy, ponieważ w sprawie nie występowały ani okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia, ani budzące wątpliwości problemy prawne wymagające rozstrzygnięcia. Sądowi z urzędu wiadomo, że przed innymi sądami administracyjnymi w kraju prowadzone są sprawy o podobnym charakterze, w których skarżący reprezentowany jest przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach wnioski o udzielenie informacji publicznej są tożsame lub bardzo podobne. Tym samym Sąd uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do okoliczności niniejszej sprawy. W związku z tym Sąd zasądził na podstawie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego jedynie kwotę [...]zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.