II SAB/Lu 562/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie nierozpoznania skargi z dnia 9 maja 2013 r. dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie usług opiekuńczych stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły przy czym nie miało to miejsca z rażącym naruszenia prawa. W dniu 9 sierpnia 2013 r. T. W. złożyła skargę na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie skargi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją kolegium z dnia [...]r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., znak: [...]odmawiającą skarżącej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej odrzucenie z uwagi na to, iż w tutejszym sądzie pod sygnaturą akt II SAB/Lu 472/13 toczyło się postępowanie ze skargi T. W. na bezczynność w tej sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że przedłużył termin załatwienia niniejszej sprawy postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez tutejszy sąd sprawy o sygn. akt II SA/Lu 505/13 toczącej się ze skargi T. W. na decyzję kolegium z dnia [...] r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającą skarżącej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył postanowienie tego organu z dnia [...] r., wydane na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 i 4, art. 148 i art. 149 § 3 k.p.a., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją kolegium z dnia [...] r. z uwagi na to, że nie zakończyło się postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ze skargi T. W. na decyzję kolegium objętą skargą o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest dopuszczalna, nie ma zatem podstaw do uwzględnienia zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie. Wniesienie skargi na bezczynność organu w danej sprawie nie czyni niedopuszczalnym późniejszego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania organu w tej samej sprawie. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności organu zostały przez ustawodawcę wyodrębnione zarówno na gruncie art. 37 k.p.a., jak i w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Dotyczą bowiem innych sytuacji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności w postępowaniu w terminie, zaś przewlekłość postępowania ma miejsce wtedy, gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (wyrok z NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13, CBOSA). W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd ma obowiązek zbadania również kwestii przewlekłości postępowania, jeżeli zarzut przewlekłości zostanie podniesiony w skardze na bezczynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 386). W sprawie ze skargi na T. W. na bezczynność organu w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją kolegium z dnia 26 kwietnia 2013 r., toczącej się w tutejszym sądzie pod sygnaturą akt II SAB/Lu 472/13, sąd nie badał kwestii przewlekłości postepowania, gdyż taki zarzut w skardze nie został podniesiony. Stąd, w okolicznościach niniejszej sprawy wcześniejsze rozpoznanie przez sąd skargi na bezczynność kolegium nie stanowiło przeszkody do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania tego organu. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy podnieść, że jest ona zasadna, gdyż postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczyło się przewlekle. W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do treści art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarga T. W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją kolegium z dnia [...] r. wpłynęła do tego organu w dniu 15 maja 2013 r. (k. 12 akt administracyjnych dołączonych do akt sądowych sprawy II SAB/Lu 561/13), zaś rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania wydane zostało dopiero w dniu 6 maja 2014 r., a zatem po upływie niemal roku od otrzymania skargi o wznowienie. Niewątpliwe jest zatem naruszenie przez kolegium wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, gdyż niniejsza sprawa, jako nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinna była zostać załatwiona niezwłocznie. Należy bowiem zważyć, że w dacie wniesienia skargi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją kolegium z dnia 26 kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie toczyło się postępowanie ze skargi na tę decyzję. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla oceny toku postępowania kolegium w niniejszej sprawie. Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego niedopuszczalne jest bowiem wszczynanie postępowań mających na celu weryfikację skarżonego aktu w trybie nadzwyczajnym, w tym postępowania wznowieniowego prowadzonego na podstawie art. 145 i n. k.p.a. Wynika to stąd, że w ramach sądowej kontroli objętej skargą decyzji obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny, czy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ nie dopuścił się uchybień mogących stanowić okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania wymienione w art. 145 i n. k.p.a. (art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a.). Ponadto każda ingerencja organu administracji w sprawę, w której wszczęto postępowanie sądowoadministracyjne, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a., jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 153-154, wyrok NSA z dnia 29 października 2002 r., IV SA 2547/00, wyrok NSA z 22 lutego 2011 r., II OSK 185/11, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., I OSK 2293/13). Skoro zatem skarga T. W. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją kolegium została wniesiona po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na tę decyzję, kolegium zobligowane było do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, co też uczyniło, jednak dopiero po upływie niemal roku od otrzymania skargi o wznowienie postępowania. Wobec powyższego, przedłużenie przez kolegium terminu załatwienia niniejszej sprawy postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez tutejszy sąd sprawy ze skargi T. W. na decyzję kolegium z dnia [...] r. stanowiło czynność zbędną dla rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie należy podkreślić, że organ nie może uzasadniać uchybienia terminowi rozpoznania sprawy brakiem akt sprawy, przekazanych sądowi administracyjnemu wraz ze skargą. Do zadań organu należy bowiem zapewnienie sobie możliwości dostępu do akt sprawy nawet w sytuacji, gdy akta te przekazane zostały sądowi. Oczekiwanie na zwrot akt sprawy nie zwalnia zatem organu z zarzutu bezczynności lub przewlekłości postępowania. Z powyższych względów sąd uznał skargę T. W. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego było prowadzone w sposób przewlekły. Jednocześnie na mocy tego przepisu sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając to, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie kolegium nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten organ z mocy ustawy. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.