II SAB/Lu 57/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jacek Czaja, WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia wykazu zmian gruntowych oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SAB/Lu [...] oddalił skargę J. Ł. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) i wskazał, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w tej ustawie następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej - w formie decyzji. W ocenie Sądu bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Nie można natomiast mówić o bezczynności organu, gdy organ nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie posiada. W sytuacji gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Zdaniem Sądu organ udzielił skarżącemu wyczerpującej informacji w piśmie z dnia [...] r., że wykaz zmian gruntowych, będący przedmiotem wniosku J. Ł. został sporządzony w dniu [...] r. przez pracownika Starostwa Powiatowego w B. na potrzeby postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w B., wyłącznie w jednym egzemplarzu i ma jedynie charakter poglądowy, nie jest on natomiast dokumentem stanowiącym część zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odnosząc się zarzutów skargi Sąd wskazał, że w piśmie z dnia [...] r. Starosta [...] w B. szczegółowo wyjaśnił i wskazał jakie w 2008 r. obowiązywały przepisy w zakresie archiwizacji i niszczenia dokumentacji wytworzonej w urzędzie, podkreślając jednocześnie, że nie mogły być one stosowane w stosunku do żądanego dokumentu bowiem sporządzony on został w jednym egzemplarzu i przekazany do Prokuratury Rejonowej w B.. W przypadku, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, lecz w takiej sytuacji, zobowiązany jest do wyjaśnienia (poinformowania) wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia. Zdaniem Sądu organ szczegółowo poinformował skarżącego o swoich działaniach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Ł., zarzucając naruszenie: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd przyjął, iż Starosta [...] w B. nie miał normatywnego obowiązku przechowywania sporządzonego w dniu [...]. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w B. wykazu zmian gruntowych dla działki [...] ark. 57 w B., oraz dlaczego Sąd przyjął taką właśnie wykładnię art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.); 2) art. 151 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak jego zastosowania w sprawie, pomimo rażących naruszeń przez organ przepisów prawa, a mianowicie: a) art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.): - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu dokumentu, którego nie posiada pomimo normatywnego obowiązku jego przechowywania, - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu sporządzonego w dniu [...] r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w B. wykazu zmian gruntowych dla działki [...] ark. 57 w B.; b) art. 40 ust. 1 i 3 pkt 4 oraz ust. 4 ww. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez brak jego zastosowania do oceny odmowy udostępnienia przez organ dokumentu w postaci wykazu zmian gruntowych dla działki [...] ark. 57 w B., sporządzonego w dniu [...] r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w B.; c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na odmowie uwzględnienia skargi w sytuacji rażących naruszeń przez organ przepisów prawa, opisanych w ust. 2 zarzutów w petitum skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z dnia [...] r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi sporządzenia uzasadnienia wyroku i może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej w przypadku wykazania, że w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji pominął m.in. obowiązek przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, gdy nie ma możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Mianowicie zagadnieniem fundamentalnym w rozpoznawanej sprawie jest kwestia podstawy prawnej, w oparciu o którą Sąd I instancji rozpoznał skargę na bezczynność. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżący występując do organu z wnioskiem o udostępnienie dokumentu wykazu zmian gruntowych dla działki [...] położonej w B. wskazywał na podstawę prawną zawartą w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Również organ odpowiadając na wniosek skarżącego powoływał się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podkreślając, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania w sytuacji gdy dostęp do informacji regulowany jest na podstawie odrębnych zasad, w przypadku gdy sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej zawartej w operacie ewidencyjnym podlega rozpatrzeniu w trybie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W skardze na bezczynność organu wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący jako podstawę prawną wskazał również przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne podkreślając, że tryb udostępnienia informacji uregulowany w art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy jest trybem konkurencyjnym do trybu uregulowanego w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie prawa do informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. i w swoich krótkich rozważaniach jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołuje art. 16 u.d.i.p. Tym samym Sąd nie odniósł się do wskazywanej, zarówno przez skarżącego, jak i organ podstawy prawnej zawartej w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie stwierdził, że wskazana podstawa prawna jest nieprawidłowa i dlatego zastosował podstawę prawną wynikającą z u.d.i.p. W takich okolicznościach uzasadnienie wyroku Sądu I instancji – w ocenie NSA - nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia, albowiem nie odnosi się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących podstawy prawnej wniesionej skargi na bezczynność organu, a także nie uzasadnia i nie wyjaśnia przyjętej przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia i to w sytuacji gdy jest ona odmienna niż wskazywana przez skarżącego i organ. Mając na powyższe na uwadze, odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w tym przepisów art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 , art. 40 ust.1 i 3 pkt 4 oraz ust. 4 ustawy –Prawo geodezyjne i kartograficzne na obecnym etapie jest nie tylko przedwczesne, ale wręcz niemożliwe. NSA wskazał, że sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w niniejszej sprawie oznacza przede wszystkim ustalenie i wyjaśnienie podstawy prawnej, która ma zastosowanie, a następnie rozpoznanie skargi zgodnie z ustaloną podstawą prawną. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekając w niniejszej sprawie, jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 142/16. Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Jak bowiem wynika z treści ust. 1 tego przepisu oraz z art. 16 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w momencie otrzymania wniosku zobowiązany podmiot jest w posiadaniu informacji publicznej, to jest on zobowiązany do jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie wskazując - jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Również w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie zawiadamia wnoszącego, że żądane dane podlegają udostępnieniu w odrębnym trybie. W rozpatrywanej sprawie skarżący uczynił przedmiotem skargi bezczynność Starosty w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie sporządzonego uprzednio przez ten organ wykazu zmian gruntowych dla działki nr [...] w B., sporządzonego w dniu [...] r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w B.. Zauważyć należy, że w myśl art. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (ust. 1). Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Taką właśnie ustawą wprowadzającą odmienny tryb dostępu do informacji publicznej w zakresie informacji o gruntach zawartych w operacie ewidencyjnym, jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2016 r., poz. 1629 ze zm.) dalej P.g.k., z której wynika prawo obywatela do dostępu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz obowiązek starosty, jako organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny na szczeblu powiatowym, udostępnienia materiałów zgromadzonych w tym zasobie. Podstawowe regulacje w zakresie udostępniania danych z zasobu geodezyjnego kartograficznego znajdują się w art. 40 P.g.k. Zgodnie z art. 40 ust. 1 P.g.k., państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli. Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (art. 40 ust. 2 P.g.k.). Gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do starostów w zakresie zasobów powiatowych (art. 40 ust. 3 pkt 3 P.g.k.). Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 10 P.g.k.: ilekroć w ustawie jest mowa o państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - rozumie się przez to zbiór map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, rejestrów, wykazów, informatycznych baz danych, katalogów danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. W myśl art. 20 ust. 1 ww. ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie z art. 24 ust. 1 informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne (ust. 2). Starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie m.in. : wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu, wyrysów z mapy ewidencyjnej, czy kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego (ust. 3). Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym mają charakter informacji publicznych. Jednak analiza przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje jednoznacznie, że zagadnienia dotyczące udostępniania informacji zawartych w operacie zostały w sposób kompleksowy unormowane w tejże ustawie. Mając na uwadze powyższe i to, że w przedmiotowej sprawie wykaz zmian gruntowych, o które wnosi skarżący został tylko i wyłącznie sporządzony na potrzeby postępowania przed Prokuraturą Rejonową w B. w konkretnej sprawie, nie można przyjąć, że jest to wykaz, o którym mowa w ustawie P.g.k. Poza tym zdaniem Sądu, skoro Starosta nie posiada w prowadzonym przez siebie zasobie geodezyjnym i kartograficznym spornego wykazu, którego domaga się skarżący, to tym samym nie może mu go wydać. Ubocznie należy podnieść, że zastrzeżenia, co do kompletności czy prawidłowości prowadzonego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które skarżący podnosi w sprawie, nie mogą być jednak kontrolowane przy rozpatrywania wniosku strony o wydanie kopii dokumentów z tego zasobu. W sprawie niniejszej organ prawidłowo poinformował skarżącego, iż w związku z tym, że wykaz, który został sporządzony w jednym egzemplarzu, nie stanowi części opracowania geodezyjnego znajdującego się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, został przekazany Prokuraturze Rejonowej w B.. Wobec tego Starosta dokumentu tego w swoich zasobach nie może posiada, o czym skarżącego poinformował, zatem zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekł - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jak w sentencji wyroku.