II SAB/Lu 59/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta w przedmiocie przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego oddala skargę. A.Z. pismem z dnia 21 sierpnia 2008 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia 22 stycznia 2008 r., domagając się wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego kolejnego terminu do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Przedmiotowy wniosek skierowany do organu dotyczył nakazania właścicielowi działki nr 465 przy ulicy W. 28 w L. przywrócenia do stanu poprzedniego gruntu poprzez zlikwidowanie skarpy, która powstała na skutek nielegalnego nawiezienia ziemi. Zmiana ukształtowania terenu na działce sąsiedniej, zdaniem skarżącego, niekorzystnie wpłynęła na możliwość wykorzystania jego działki nr 464 na cele budowlane. W uzasadnieniu skargi A.Z. wyjaśnił również, że po złożeniu wniosku z dnia 22 stycznia 2008 r., w dniu 5 lutego 2008 r. wniósł do organu skargę dotyczącą prowadzonego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, której - w jego ocenie - dopuścił się właściciel nieruchomości nr 465 nielegalnie wykonując skarpę. Następnie w dniu 11 kwietnia 2008 r. wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji wyższego stopnia, na skutek którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin załatwienia wniosku A.Z. z dnia 22 stycznia 2008 r. i skargi z dnia 5 lutego 2008 r. Jednak, jak podniósł skarżący, mimo upływu terminu wskazanego w powyższym postanowieniu organu wyższego stopnia, sprawa nie została załatwiona. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i wyjaśnił, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego nie zostało jeszcze zakończone, ponieważ przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej w dalszej części jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi zatem wówczas, gdy w określonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie w sprawie, jednak pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym (art. 149 p.p.s.a.), w przeciwnym wypadku oddala skargę. Rozpatrując skargę na bezczynność wojewódzki sąd administracyjny bada zatem, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 powołanej ustawy, a także czy strona wyczerpała środki przewidziane w art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku bezczynności organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest przewidziane w art. 37 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, A.Z. w dniu 11 kwietnia 2008 r. wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem wobec spełnienia przez skarżącego wymogów formalnych w zakresie wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność. W ocenie Sądu nie można podzielić argumentów skarżącego o bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że nie zachodzi w tej sprawie przesłanka z art. 149 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi na bezczynność tego organu. Wynika to z faktu, że zakres przedmiotowy wniosków skarżącego skierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mieści się w zakresie właściwości tego organu. A.Z. domagał się w swoich wnioskach kierowanych do organu (z dnia 13 września 2007 r., 22 stycznia 2008 r., 5 lutego 2008 r.) nakazania właścicielowi działki nr 465 położonej przy ulicy W. 28 w L. przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie poprzez zlikwidowanie skarpy, podnosząc, że jej wykonanie jest zmianą ukształtowania terenu i stanowi samowolę budowlaną, przez co stwarza niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej w sytuacji niekorzystnych warunków atmosferycznych, a w szczególności może spowodować naruszenie stosunków wodnych na gruncie z uwagi na spływanie wszelkich opadów atmosferycznych na jego działkę. Dokonując rozważań zasadności wniesionej skargi, należy w ocenie Sądu uściślić przedmiot postępowania zakreślony treścią żądań zawartych we wnioskach skarżącego kierowanych do organu nadzoru budowlanego. Przedmiot ten określają normy prawa materialnego i procesowego znajdujące zastosowanie we wskazanym stanie faktycznym i żądaniach wnoszącego pismo. Sąd stwierdza, że do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, tj. niezgodnego z prawem wykonania skarpy oraz żądania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, odnieść należy normy zawarte w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019). To twierdzenie wynika z faktu, że pojęcie przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego (czego domaga się skarżący), oznacza w istocie zmianę ukształtowania terenu i spływu wód opadowych, a skoro tak, to również w zakresie właściwości organów zastosowanie będą miały przepisy wskazanej ustawy. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OW 27/08) rozpoznając spór kompetencyjny między Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego a Prezydentem Miasta, stwierdzając, że problematyka "zmiany ukształtowania terenu i spływu wód opadowych z działki" jest uregulowana w art. 29 Prawa wodnego, który to przepis określa właściwość organu, a jest nim Prezydent Miasta. Nie można zatem stwierdzić bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro organ ten nie jest kompetentny do rozpatrzenia żądań skarżącego. Organem właściwym w tej sprawie jest Prezydent Miasta. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Badając sprawę wskazać poza powyższym należy, że żądanie rozpoznania wniosku przez organ nadzoru budowlanego jako właściwy w tej sprawie, skarżący wywodził z faktu popełnienia samowoli budowlanej przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, polegającej na nielegalnym wybudowaniu skarpy. Z taką argumentacją nie sposób jednak się zgodzić. Przez samowolę budowlaną, w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), należy rozumieć wybudowanie (budowę) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Obiektem budowlanym jest zaś budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Przedmiotowa skarpa nie mieści się w ustawowym pojęciu obiektu budowlanego, nie jest bowiem budynkiem, obiektem małej architektury ani też nie jest budowlą. Wykonanie skarpy poprzez zgromadzenie na nieruchomości ziemi w celu wyrównania terenu nie jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, ponieważ nie spełnia warunku całości techniczno-użytkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 813/06, niepubl.). To prowadzi do oczywistego wniosku, że skoro skarpa nie stanowi obiektu budowlanego, to jej wykonania nie można uznać za samowolę budowlaną, do której mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego i wobec tego nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego określonych enumeratywnie w art. 83 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego, który jako organ niewłaściwy nie miał podstaw do merytorycznego załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a. Skarżący powinien zatem dochodzić swoich roszczeń związanych ze zmianą ukształtowania terenu i spływu wód opadowych z działki sąsiedniej, spowodowaną podwyższeniem terenu przez wykonanie skarpy, w postępowaniu przed organem właściwym, to jest Prezydentem Miasta. Ubocznie należy wskazać, że takie postępowanie na podstawie art. 29 Prawa wodnego toczy się przed Prezydentem Miasta, który wydał postanowienie umarzające postępowanie w zakresie naruszenia stanu wody na gruncie, zaskarżone następnie przez A.Z. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dlatego też odrębnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie nie może wydać Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko dlatego, że nie jest to organ właściwy, lecz również z tego powodu, że wystąpiłaby res iudicata w sytuacji wydania powyższego rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego. Ponadto podnoszona przez skarżącego kwestia oddziaływania właściciela sąsiedniej nieruchomości na jego grunt (immisja bezpośrednia) w przypadku ewentualnego naruszenia prawa własności w rozumieniu art. 140 k.c. – nie należy również do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz do sądu powszechnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .