II SAB/Lu 596/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania z dnia 6 lipca 2013 r. w sprawie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego I. stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z. W. w dniu 6 września 2013 r. złożył do Sądu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] polegającą na nierozpoznaniu jego odwołania od decyzji z dnia 12 czerwca 2013 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], którą odmówiono mu przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. W lakonicznej skardze skarżący zarzucił Kolegium niewydanie orzeczeń w trybie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Kolegium stwierdziło, że zarzuty strony są bezzasadne, gdyż organ ten nie pozostawał w bezczynności w niniejszej sprawie. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. pełnomocnik Kolegium złożył decyzję tego organu z dnia 24 października 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy wskazaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji z dnia 12 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup lodówki i bojlera oraz opłacenie energii elektrycznej i zakup żywności. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 8 lipca 2013 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło odwołanie strony od powyższej decyzji, które zostało następnie przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po otrzymaniu odwołania w dniu 22 lipca 2013 r. postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. Kolegium, powołując się na duży wpływ spraw oraz ich skomplikowany charakter, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. zawiadomiło Z. W., że jego odwołanie zostanie załatwione do dnia 13 września 2013 r. Pismem z dnia 18 sierpnia 2013 r. (wpływ do Kolegium w dniu 21 sierpnia 2013 r.) odwołujący się wezwał organ do wydania orzeczenia w sprawie odwołania, które to wezwanie postanowieniem z dnia 4 września 2013 r. uznano za nieuzasadnione. Kolejnym postanowieniem z dnia 12 września 2013 r. Kolegium, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. zawiadomiło skarżącego o nowym terminie załatwienia odwołania do dnia 14 października 2013 r., tym razem uzasadniając swoje stanowisko koniecznością zlecenia organowi pierwszej instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania, to jest podjęcia próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z jego żoną T. W. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, w świetle którego o bezczynności organu administracji można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. efektem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak się powszechnie uważa celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany. W rozpoznawanej sprawie po otrzymaniu odwołania w dniu 22 lipca 2013 r. organ pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r., doręczonym skarżącemu 6 sierpnia 2013 r., zawiadomił go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag, zaś postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 13 września 2013 r. Następnie kolejnym postanowieniem z dnia 12 września 2013 r. ponownie przedłużono termin rozpatrzenie sprawy do dnia 14 października 2013 r. Decyzja kończąca postępowanie odwoławcze została wydana po upływie powyższego terminu, w dniu 24 października 2013 r. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że Kolegium nie pozostawało w bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Nie oznacza to jednak, że skarga pozbawiona jest podstaw. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1360/12). Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że ratio legis kolejnych zmian wspomnianego już przepisu art. 149 P.p.s.a. było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji sąd doszedł do wniosku, że wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). NSA wskazał ponadto, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza czynności postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zaaprobować należy pogląd, że wyodrębnienie w ustawie skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza rozróżnienia dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, a w konsekwencji dopuszczalna jest zmiana kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania (zob. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 927/13 i II OSK 925/13). Za takim stanowiskiem przemawia również ekonomika procesowa, odrzucając bowiem omawianą możliwość należałoby wnieść kolejną skargę, która przecież dotyczyłaby tego samego stanu faktycznego. Trzeba zatem rozważyć, czy zakończone decyzją z dnia 24 października 2013 r. postępowanie odwoławcze nie było prowadzone w sposób przewlekły. Według utrwalonego już stanowiska judykatury przez tego rodzaju przewlekłość należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 688/13). W tak ustalonym normatywnym kontekście, stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania ma uzasadnione podstawy. Przede wszystkim usprawiedliwieniem dla organu nie może być zastosowanie w sprawie art. 36 K.p.a. Jakkolwiek przepis ten nie wskazuje żadnych przesłanek, w jakich możliwe jest wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy wykraczającego poza treść art. 35 § 3 K.p.a., to przecież nie powinno budzić wątpliwości, że muszą one być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać niezasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty. Nie można uznać, aby taki charakter miało powoływanie się na sezon urlopowy i duży wpływ spraw do organu. Jest bowiem rzeczą organu takie zorganizowanie własnej działalności, aby było zapewnione sprawne wypełnianie jego funkcji. Trudno także podzielić zdanie organu o skomplikowanym charakterze sprawy dotyczącej specjalnego zasiłku celowego, o czym wspomniano w postanowieniu z dnia 20 sierpnia 2013 r. Nawet jednak przyjmując powyższą argumentację, zupełnie niezrozumiale jest wyznaczenie postanowieniem z dnia 12 września 2013 r. kolejnego miesięcznego terminu do załatwienia sprawy z powołaniem się na próbę podjęcia wywiadu środowiskowego u żony skarżącego, przy czym nie jest wiadome, dlaczego okoliczność ta nie została wskazana w postanowieniu z dnia 20 sierpnia 2013 r. Poza tym zauważyć należy, że w świetle przepisu art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), rodzinny wywiad środowiskowy nie jest dowodem uzupełniającym stan faktyczny, ale wraz z załączonymi do niego dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy jest obligatoryjnym elementem prowadzonego postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, którego celem jest pełne i wszechstronne zapoznanie się z sytuacją osoby i rodziny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny wywiad jest szczególnym środkiem dowodowym, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę (wyrok z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 551/09). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę istotne znaczenie wywiadu rodzinnego dla rozstrzygnięcia postępowania o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, niemożność jego przeprowadzenia musi być brana pod uwagę przy ocenie zasadności odwołania. Z tego względu zastosowanie przez Kolegium art. 136 K.p.a. było zbędne. Z tych względów i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.