II SAB/Lu 61/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek ( spr.), Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2004 r. sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Dyrektora Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] 1. zobowiązuje Dyrektora Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. D. w przedmiocie wypłaty dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia wyroku; 2. zasądza od Dyrektora Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] na rzecz K. D. kwotę 5 (pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] grudnia 2003 r. K. D. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w D. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie wypłaty dodatku do uposażenia za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, ze w dniu [...] kwietnia 2001 r. skarżący K. D. zwrócił się do Dyrektora Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w D. z wnioskiem o wypłacenie dodatku za zajmowane stanowisko przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych powołując się na rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1005). Wnioskujący zapewnił we wniosku, ze spełnia warunki do nabycia uprawnień do przedmiotowego dodatku z uwagi na fakt, ze zajmuje stanowisko starszego inżyniera i posiada kod specjalności lotniczej 20922 (eksploatacja i naprawa statków powietrznych). W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w D. wydał w dniu [...] maja 2001 r. decyzję w formie odręcznej adnotacji na wyżej wymienionym wniosku odmawiającą prawa do dodatku do uposażenia za bezpośrednią obsługę statków powietrznych powołując się na § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. K. D. nie zgodził się z odmowną decyzją w sprawie dodatku do uposażenia i powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 7 w związku z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego złożył w dniu 11 sierpnia 2003 r. wniosek do Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w D. oraz o uznanie, że zakres jego obowiązków wynikający z dokumentów załączonych do wniosku z dnia 2 kwietnia 2001 r. spełniał przesłanki § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r" a także o nakazanie Dyrektorowi Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w D. wydania decyzji przyznającej wspomniany dodatek wraz z należnymi odsetkami za okres od dnia 1 października 2000 r. do dnia 31 stycznia 2003 r. Stanowisko swoje uzasadnił interpretacją § 18 rozporządzenia z 10 października 2000 r. oraz powołaniem się na wykaz stanowisk służbowych lub funkcji wymienionych w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, których zajmowanie lub pełnienie uprawnia do dodatku. Jednocześnie zarzucił organowi pierwszej instancji niewłaściwą interpretację tych przepisów i powołał się na stanowisko Dyrektora Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w D. wyrażone na odprawie we wrześniu 2002 r., w którym organ ten miał stwierdzić, komu przysługują dodatki do uposażenia. Organ wyższej instancji, Dowódca Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej podzielił zdanie wnioskującego i decyzją nr 111 z dnia 23 września 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w D. z dnia [...] maja 2001 r. odmawiającej prawa do dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2003 r. organ zarzucił Dyrektorowi Wojskowych Zakładów Nr [...] w D. niezachowanie wymaganej prawem formy wydania decyzji w sprawie odmowy przyznania dodatku do uposażenia. Stosownie do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 października 2000 r. organ administracyjny załatwia sprawę przyznania dodatku do uposażenia żołnierzy przez wydanie decyzji, której integralną część, zgodnie z brzmieniem art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Dyrektor Wojskowych Zakładów Lotniczych w D. rozstrzygając sprawę przyznania Wnioskującemu dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych, nie zachował wymaganej prawem formy i nie uwzględnił w wydanej decyzji elementów wskazanych wart. 107 kodeksu. Uchybienia te, zdaniem organu drugiej instancji, skutkują wadliwością wydanej decyzji, stanowiącą rażące naruszenie prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W dniu [...] listopada 2003 r. K. D. złożył Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnosząc o wyznaczenie Dyrektorowi Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w D. terminu ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na zażalenie Dowódca Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej działając na podstawie art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zwrócił się w dniu [...] grudnia 2003 r. pismem nr [...] o wyjaśnienie w ciągu 7 dni od dnia otrzymania tego pisma przyczyn niewydania decyzji przez organ pierwszej instancji na skutek stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji. Organ drugiej instancji zauważył jednocześnie, że zgodnie z postanowieniem art. 130 § 4 kodeksu, decyzja - jako zgodna z żądaniem strony - powinna być wykonana przed upływem terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] grudnia 2003 r. Dyrektor Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w dniu [...] grudnia 2003 r. poinformował, że nie otrzymał jeszcze zawiadomienia o fakcie i dacie doręczenia decyzji o stwierdzeniu nieważności stronie postępowania. Jego zdaniem w związku z tym decyzja ta nie wywołuje jeszcze skutków prawnych. Organ administracyjny podziela stanowisko, że stwierdzenie nieważności decyzji otwiera drogę ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, do czego organ administracji publicznej jest zobowiązany bez wniosku strony. Ze względu jednak na nadzwyczajny charakter takiej decyzji skutek z niej wypływający w postaci stwierdzenia nieważności decyzji może ona wywołać na pewno nie wcześniej niż w dacie doręczenia jej stronie postępowania. Ponadto Dyrektor Zakładów Lotniczych w D. zauważył, że przesłanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organowi administracji publicznej, który wydał wadliwą decyzję, nie wywołuje jakichkolwiek skutków procesowych czy materialnych, gdyż żaden przepis nie uprawnia organu administracji publicznej wyższego stopnia do podjęcia takiej czynności. Dlatego też dokonane doręczenie Dyrektorowi Zakładów Wojskowych przedmiotowej decyzji jest czynnością całkowicie prawnie obojętną, w związku z czym nie może rodzić skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy administracyjnej. Dlatego bieg terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy rozpoczyna się nie wcześniej niż w dniu, w którym decyzja stwierdzająca nieważność decyzji stanie się ostateczna. W aktach sprawy znajduje się również pismo Dyrektora Zakładów Lotniczych z D. na pismo Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej Nr [...] z dnia [...] września 2003 L, w którym Dyrektor potwierdza stanowisko zajmowane przez K. D. oraz jego specjalność wojskową, jednakże uważa, że spełnienie tych przesłanek nie jest wystarczające do przyznania K. D. dodatku do uposażenia. Powołując się na bezczynność Dyrektora Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w D. K. D. wniósł w dniu [...] grudnia 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi pierwszej instancji niewykonanie wezwania Dowódcy, Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...] grudnia 2003 r. do wyjaśnienia w terminie 7 dni od otrzymania pisma przyczyn niewydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Skarżący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. (sygn. akt I SAB/Gd 8/97), zgodnie z którym "bez względu na formę czynności, jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia z art. 37 § 1 kpa, zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mówi art. 37 § 1 kpa. Okresem tym jest jeden miesiąc (art. 35 § 3 zdanie pierwsze kpa)". Dyrektor Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W uzasadnieniu odpowiedzi poinformowano, że dyrektor próbował ustalić, czy decyzja Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] maja 2001 r. i brak odpowiedzi na to pytanie jest jedyną przyczyną, dla której sprawa o przyznanie K. D. dodatku do uposażenia nie została ponownie rozstrzygnięta. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi K. D. wniósł o przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie rozprawy, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skierował sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczył rozprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem wszystkie przesłanki formalnoprawne określające stan bezczynności organu administracji publicznej zostały w niniejszej sprawie spełnione. Organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W rozumieniu art. 104 § 1 kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za datę wszczęcia postępowania na żądanie strony należy przyjąć dzień doręczenia żądania /pisma, podania, wnioskuj organowi administracji /art. 61 § 3 kpa/. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od uznania organu, ma ono miejsce z mocy prawa w dniu złożenia żądania. Na niezałatwienie sprawy w ustawowo przewidzianym terminie służy stronie zażalenie do organu administracji wyższego stopnia /art. 37 § 1 kpa/, co w świetle orzecznictwa może świadczyć o wyczerpaniu środków odwoławczych i stanowić legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub postanowienia. Zachowanie organu, w którym organ odmawia wszczęcia postępowania bądź odmawia podjęcia czynności wyjaśniających lub odmawia wydania decyzji Ipostanowienia/ uprawnia stronę po złożeniu zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa do wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy pismo K. D. z dnia 2 kwietnia 2001 r. o wypłacenie dodatku za zajmowane stanowisko przy bezpośredniej obsłudze statków powietrznych organ winien potraktować jako żądanie wszczęcia postępowania /art. 61 § 1 i 3 kpa/. Z kolei pismo skarżącego z dnia [...] listopada 2003 r. skierowane do Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] uchylał się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji w przedmiocie dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy /Dz.U. z dnia 26 października 2000 r. ze zm./. Argumentacja Dyrektora Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w D., że organ miał trudności w ustaleniu czy decyzja Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...] września 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wojskowych Zakładów Nr [...] w D. z dnia 21 maja 2001 r. jest decyzją ostateczną i nie może stanowić podstawy do sanowania zwłoki organu do maja 2004 r. w załatwieniu sprawy K. D. Podnieść przy tym należy, że wskazana wyżej decyzja Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej została doręczona Dyrektorowi Wojskowych Zakładów Lotniczych Nr [...] w D. Podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji administracyjnej, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia również strony możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/, orzekł jak w sentencji.