II SAB/Lu 66/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie gromadzenia niebezpiecznych odpadów oddala skargę. Pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie prowadzenia działalności polegającej na rozbiórce wycofanych z użytkowania samochodów i gromadzenia odpadów niebezpiecznych na działkach nr ewid. 164/1 i 164/2 położonych w C. 78b, gm. N. Skarżący zarzucił, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie podjął żadnych czynności związanych z realizacją swoich uprawnień i nie rozpatrzył wniosku zgodnie z jego treścią. W oparciu o powyższe wniósł o zobowiązanie tego organu do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie, podnosząc, że wniosek skarżącego z dnia 14 kwietnia 2010 r. nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż skarżący nie jest stroną mającą interes prawny w wydaniu decyzji w tej sprawie. Organ z urzędu podjął natomiast działania w opisanej sprawie i przeprowadził w dniu 11 maja 2010 r. kontrolę u przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" A. P., na nieruchomości położonej w C. 78b. Ustalenia kontroli zawarte w protokole z dnia 26 listopada 2010 r. stały się podstawą do wszczęcia z urzędu w dniu 11 stycznia 2011 r. przez organ, na podstawie art. 53a ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej A. P.. Organ dodał, iż skarżący, mimo że nie jest stroną tego postępowania, był informowany o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi A. M. na bezczynność Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 5/11 oddalił skargę. Sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie pozostawał w bezczynności w rozpoznawanej sprawie. O ocenie Sądu bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Natomiast - w ocenie Sądu - w okolicznościach sprawy organ, mimo, iż nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, w ramach posiadanych kompetencji, przeprowadził w dniach 11 maja 2010 r. i 26 listopada 2010 r. kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy działającego pod nazwą "A" A. P., w C. 78b, na nieruchomości stanowiącej własność A. P., z udziałem przedstawicieli gminy N.. Ustalenia kontroli zawarte w protokole z dnia 26 listopada 2010 r. stały się podstawą do wszczęcia z urzędu w dniu 11 stycznia 2011 r. postępowania przez organ, na podstawie art. 53a ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Z wyjaśnień pełnomocnika organu, złożonych na rozprawie przed Sądem w dniu 10 marca 2011 r., wynika, że postępowanie w chwili obecnej jest w toku i na dzień 17 marca 2011 r. wyznaczona została rozprawa, o terminie której skarżący został powiadomiony. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie można skutecznie zarzucić organowi administracji zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie. W zakresie swoich kompetencji Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie zmierzające do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 53a ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zaś w sprawie dotyczącej wydania nakazu usunięcia odpadów na podstawie art. 34 ustawy o odpadach przekazał sprawę według właściwości Wójtowi Gminy Niemce. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez A. M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2011r. sygn. akt II OSK 1517/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Lu 5/11 przekazując jednocześnie sprawę temuż sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności - zgodnie art. 14 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej, natomiast w świetle art. 109 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie. Zasada ta dotyczy przede wszystkim formy w jakiej organ wydaje decyzję jako czynność kończącą postępowanie. Informacje udzielane skarżącemu telefonicznie jakkolwiek dopuszczalne nie chronią organu administracji publicznej przed zarzutem bezczynności, skoro przez niemalże rok od złożenia przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania, nie doszło do wydania żadnego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet oceniając działania organu jedynie od dnia wszczęcia postępowania (11 stycznia 2011 r.) Sąd I instancji powinien był uznać, że organ pozostaje w bezczynności, skoro wyrok wydany został już po upływie dłuższego, dwumiesięcznego terminu przewidzianego na załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Oczywiście jednak Sąd I instancji powinien był wziąć pod uwagę czas od dnia złożenia wniosku przez skarżącego, co czyniło zarzut bezczynności tym bardziej uzasadnionym. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. skarżący podtrzymał skargę wskazując, iż nie jest zadowolony z działań organu. Z kolei pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi, przywołując stanowisko jakie organ zawarł w piśmie z dnia 25 stycznia 2011 r., z którego wynika, że w dniu 27 lipca 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję administracyjną w sprawie wymierzenia A. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pn. A A. P. karę pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Rozpatrując skargę ponownie Sądu uznał ją za niezasadną. Rozpoczynając rozważania dotyczące bezczynności Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku złożonej przez A. M. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 4 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1517/11) uchylił zaskarżony wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 marca 2011 r. (sygn. akt II SAB/Lu 5/11) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. W związku z powyższym w rozpatrywanej przez Sąd sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jednakże, jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2012, str. 519), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Podobnie zresztą wskazał orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji zobowiązany jest do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, co do stanu sprawy i w zależności od dokonanych ustaleń wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tak więc na sądzie I instancji ponownie orzekającym w sprawie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże obowiązek ten wyłączony jest w wypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie taka sytuacja zaistniała. W tym zakresie podnieść bowiem należy, iż w przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy czym co należy podnieść, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SAB/Gd 29/96, niepubl., wyrok NSA z dnia 16 września 1998 r. sygn. akt IV SAB 37/97, niepubl.). Oznacza to to, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał przewidziany prawem akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Jest zatem oczywiste, że po wydaniu aktu przez organ administracyjny uwzględnienie skargi na bezczynność nie jest już możliwe, bowiem nie można zobowiązać do wydania aktu, który już został wydany. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniu 27 lipca 2011 r. wydał decyzję administracyjną którą wymierzył A. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pn. A. karę pieniężną za wymontowywanie z pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu pojazdów przedmiotów wyposażenia i części nadających się do ponownego użycia oraz elementów nadających się do odzysku lub recyklingu. Decyzja ta została skarżącemu doręczona w dniu 1 sierpnia 2011 r. Nie może zatem budzić wątpliwości, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ, którego bezczynność zaskarżono, skargę uwzględnił w całości, gdyż wydał wskazaną wyżej decyzję, której data wydania jest datą likwidacji bezczynności zaskarżonego organu. Należy przy tym podnieść, że w sprawie skargi na bezczynność organu sąd nie ocenia prawidłowości wydanego aktu. Akt ten może być przedmiotem oceny zgodności z prawem tylko wówczas, gdy zostanie zaskarżony do sądu. Dlatego też stanowisko strony w tym zakresie nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest jedynie bezczynność organu, rozumiana jako zaniechanie prawem nakazanych działań. W związku z powyższym, nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż organ administracji pozostaje w bezczynności. Przedmiotowa skarga na bezczynność organu utraciła bowiem walor zasadności i nie mogła zostać uwzględniona. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, gdyż w dacie orzekania organ nie pozostawał już w bezczynności.