II SAB/Lu 672/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie stwierdzenia, że majątek "Dobra Ziemskie P." nie był objęty art. 2 ust 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku W. K. z dnia 29 września 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia, że majątek "Dobra Ziemskie P." nie był objęty art. 2 ust 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. K. 240 ( dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 29 września 2005r. M. K. domagał się stwierdzenia na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U z 1945r., Nr 3, poz. 13 ze zmianami ), że nieruchomość ziemska pod nazwą "D. Z. P." o ogólnej powierzchni 61ha, stanowiąca byłą własność ojca wnioskodawcy – L. K., nie podlegała przepisom wspomnianego dekretu. W dniu 19 stycznia 2010r. następcy prawni M. K. W. H. K., A. M. de V. i E. T. złożyli zażalenie na bezczynność Wojewody L., które Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. uznał za nieuzasadnione. Decyzją z dnia [...] maja 2010r. Wojewoda L. powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 1 marca 2010r. ( P 107/08 ), według którego powołany we wniosku § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie obowiązuje, postępowanie w sprawie umorzył. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygnięcie Wojewody utrzymał w mocy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2011r. ( IV SA/Wa 1836/10 ) uchylił zarówno decyzję Ministra jak i decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2010r. Sąd wskazał, że według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r. ( I OPS 3/10 ) § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W dniu 4 maja 2011r. akta wpłynęły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, natomiast 23 maja 2011r. do Wojewody L.. 26 sierpnia 2011r. Wojewoda zawiadomił stromy o ponownym wszczęciu na wniosek W. H. K., A. M.de V. i E. T. postępowania w przedmiotowej sprawie. W dniu 12 sierpnia 2013r. W. K., jeden ze spadkobierców M. K. złożył zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę, które Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2013r. uznał za nieuzasadnione. W tej sytuacji W. K. wniósł skargę na bezczynność Wojewody L. i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania. W uzasadnieniu podano, że według art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie do dnia dzisiejszego organ nie wydał decyzji merytorycznej, pomimo, że od przekazania mu akt spawy w celu ponownego wydania decyzji upłynęło już ponad dwa lata. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 12 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Z przywołanej zasady ogólnej szybkości postępowania wypływa dla organów administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, iż nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowaniu czynności. W tym celu organy obowiązane są posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej realizacji. Przewlekłość postępowania zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy. Prawo do szybkiego, w rozsądnym terminie przeprowadzonego procesu, ustanawia także art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W ocenie skarżącego organ w sposób nieprawidłowy, a tym samym nieskuteczny prawnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda "zawiadamiał" bowiem stronę o nowym terminie rozstrzygnięcia sprawy w załatwieniu sprawy. Zaś zawiadomienie o zwłoce w załatwieniu sprawy ma charakter czynności procesowej, która wpływa na jej uprawnienia procesowe. Z tego też względu powinno ono mieć formę postanowienia. Organ nigdy nie wydał postanowienia w przedmiocie zawiadomienia strony o zwłoce w załatwieniu sprawy ze wskazaniem stosownego uzasadnienia, a zatem pozostaje w zwłoce z rozstrzygnięciem w przedmiocie merytorycznego rozpoznania sprawy. Pomimo upływu terminu ustawowego na załatwienie sprawy, nie została ona do dnia dzisiejszego rozstrzygnięta. Organ pozostaje w kilkuletniej zwłoce z rozstrzygnięciem w przedmiocie merytorycznego rozpoznania sprawy. Wprawdzie w postanowieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2013 r. wskazano, że przyczyną przewlekłości postępowania jest duży obszar, którego dotyczy postępowanie obejmujący około 60 ha oraz wielość stron postępowania - około 5 tys. osób, to zdaniem skarżącego przyczyny te jednak nie legitymują organu do prowadzenia postępowania z przekroczeniem terminu do załatwienia sprawy wskazanym jednoznacznie w art. 35 § 3 kpa. Skarżący zauważył, że w dniu 26 sierpnia 2011 r. Wojewoda L. zawiadomił o ponownym wszczęciu postępowania w tej sprawie , a zawiadomieniem z dnia 28 stycznia 2013 r. poinformował strony o nowym terminie rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczonym na dzień 31 lipca 2013 r. Także ten termin nie został jednak dochowany. Odpowiadając na skargę Wojewoda L. opisał podejmowane w sprawie czynności i podał, że postępowanie wydłuża się z powodu dużej liczby 4297 osób posiadających interes prawny w tym postępowaniu. Z powodu konieczności zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu pismem z dnia 14 sierpnia 2013r. wyznaczono termin załatwienia wniosku do dnia 30 grudnia 2013r. 11 września 2013r. rozpoczęto doręczanie zawiadomień o zakończeniu postępowania dowodowego, jednak do 18 października 2013r. doręczono ich jedynie około 1530. Ustalono przy tym, że około 70 właścicieli nieruchomości położonych na terenie majątku P. zmarło, dlatego w celu ustalenia ich następców prawnych wystąpiono do urzędów stanu cywilnego o wydanie odpisów aktów zgonu. W ocenie organu powyższe okoliczności oraz fakt nie uwzględnienia zażalenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przemawiają za bezzasadnością skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2013r. skargę w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania wyłączono do odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przekonanie skarżącego o pozostawaniu przez Wojewodę L. w bezczynności przy rozpoznawaniu jego sprawy ma uzasadnione podstawy. Stosownie do treści art. 35 § 3 kpa załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia jego wszczęcia. Przy czym zgodnie z § 5 tego artykułu , do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnienia spowodowanych z winy stron, albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa z innych przyczyn, niż wymienione powyżej oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również sytuacji, gdy do zwłoki w załatwieniu sprawy doszło z przyczyn niezależnych od organu. (art. 36 § 1 i 2 kpa). W orzecznictwie podkreśla się, że po zmianie stanu prawnego wywołanego wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U Nr 6, poz. 18) na mocy której wprowadzono instytucję skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pojęcie bezczynności obejmuje niewydajnie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt.4-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z utrwalonym już poglądem, bezczynność organu występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W rozpoznawanej sprawie, mimo dysponowania aktami sprawy od dnia 23 maja 2011r. Wojewoda L. nadal nie wydał w rozpoznawanej sprawie żadnego rozstrzygnięcia. Wytłumaczeniem dla organu nie może być powoływanie się na znaczną ilość stron przekraczająca liczbę 4 tysięcy osób, co w znacznym stopniu wydłuża postępowanie. Rzeczywiście powyższa okoliczność, w sposób oczywisty niezależna od organu, mogłaby stanowić przesłankę usprawiedliwiającą brak rozstrzygnięcia. W tym jednak przypadku bezczynność organu wiąże się z wadliwym ustaleniem stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei według utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego, w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny, konkretny dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r. ( II OSK 2035/10, LEX nr 1121192 opubl. w CBOSA ) przyjęto, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Nie ma żadnych podstaw, aby przesłanki interesu prawnego miały być rozumiane w sposób odmienny w postępowaniu prowadzonym w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. Nr 10, poz. 51 ze zm.) zmierzającym do orzeczenia, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm.). Jeśli zważyć, ze decyzja wydana w tym trybie orzeka jedynie o tym, że określona nieruchomość nie podlegała regulacji zawartej w art. 2 ust.1 pkt. e) dekretu, ma zatem charakter deklaratoryjny ( por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013r. I OSK 2476/11 Lex Polonica nr 7517631 oraz podane tam orzecznictwo ), to uzasadnione jest stwierdzenie o ograniczeniu stron tego postępowania wyłącznie do byłych właścicieli nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobierców. Tylko bowiem tych osób dotyczą skutki prawne decyzji. Inne podmioty niż wnioskodawcy, dysponujący zarówno tytułem prawnorzeczowym jak i obligacyjnym do gruntów lub budynków znajdujących się na tej nieruchomości nie są adresatami wspomnianego przepisu. Decyzja nie rozstrzyga bowiem o uprawnieniach do gruntu innych osób, niż wnioskodawca. Nie powoduje powstania, zmiany treści, ani ustania stosunku obligacyjnego czy prawnorzeczowego, którego stroną byłby taki podmiot. Osoby te nie są w stanie wywieść ze wspomnianego przepisu własnego interesu prawnego czy obowiązku, które podlegają skonkretyzowaniu w tym postępowaniu administracyjnym. ( por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012r. I OSK 960/11 dotyczący wprawdzie art. 7 ust. 1,2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ale jego motywy znajdują uzasadnienie także w sprawie niniejszej por. także Maciej Kaliński – W sprawie strony postępowań administracyjnych dotyczących gruntów warszawskich. Refleksje na tle orzecznictwa sądów administracyjnych – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok X nr 3(54) 2014 , wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2014r. I SA/Wa 1588/13 ). Z powyższych względów skutku bezczynności nie mogą usuwać kolejne zawiadomienie o wyznaczeniu innego terminy rozpoznania sprawy, tym bardziej, że przy tak ustalonej liczbie stron postępowania wyznaczenie ostatecznej daty wydaje się niemożliwe. W przekonaniu sądu nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan ten ma miejsce wówczas, gdy bez bliższego badania sprawy widoczne jest zaniedbanie organu i ewidentne uchylanie się od podjęcia rozstrzygnięcia. W tym jednak przypadku brak rozstrzygnięcia podyktowany jest staraniem o zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom. Wprawdzie wynikało to z błędnej interpretacji art. 28 kpa, jednak wniosek ten nie może stanowić oparcia dla tezy o rażącym naruszeniu prawa. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało zobowiązać Wojewodę L. do załatwienia wniosku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 cyt. ustawy oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).