II SAB/Lu 68/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi Z.W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie usług opiekuńczych I. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpoznania wniosków Z. W. z dnia 15 lipca 2014 r., 17 lipca 2014 r., 1 sierpnia 2014 r., 20 sierpnia 2014 r. i 9 lipca 2015 r. w przedmiocie usług opiekuńczych miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U z a s a d n i e n i e Z. W. wniósł w dniu [...] kwietnia 2016 r. skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie wniosków z dnia 15 i [...] lipca 2014r., 1 i [...] sierpnia 2014r. i [...] lipca 2015r. m.in. o przyznanie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wyczerpał tok instancji administracyjnej, gdyż wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] uznało zażalenie za uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wójt [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wyjaśniając, że sprawa została zakończona decyzją z dnia [...] lutego 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w skardze zarzucono organowi pierwszej instancji zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu: bezczynności i przewlekłości postępowania, inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12 oraz P. Kornacki, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest przepis art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; albo 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie do treści art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, rozpatrując wniosek Z. W. zawarty w pismach z dnia 15 i [...] lipca 2014r., 1 i [...] sierpnia 2014r., a także z dnia [...] lipca 2015r., organ I instancji w dniu [...] maja 2015r. poinformował skarżącego oraz jego żonę T. W. o terminie wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a następnie w wyznaczonym dniu tj. [...] maja 2015r. pracownicy socjalni przeprowadzili wywiad z T. W., skarżący natomiast był nieobecny. W związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2015r. o wyłączenie pracowników organu, organ pierwszej instancji ustalił termin aktualizacji wywiadu środowiskowego na dzień [...] czerwca 2015 r., o czym poinformował skarżącego oraz jego żonę T. W.. Jednocześnie organ przedłużył termin rozpoznania sprawy i wyznaczył na dzień [...] lipca 2015 r. W dniu [...] czerwca 2015r. Z. W. ponownie złożył wniosek o wyłączenie pracowników organu, a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ odmówił uwzględnienia wniosku. W dniu [...] czerwca 2015 r. dokonano ponownie próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, jednak wnioskodawcy również tym razem nie zastano w domu, zaś jego żona oświadczyła, że nie ma nic do dodania ponadto to, co oświadczyła podczas wywiadu w dniu [...] maja 2015r. W dniu [...] lipca 2015 r. skarżący został poinformowany – w trybie art. 10 K.p.a. – o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania świadczenia, a decyzją z dnia [...] października 2015r. organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia Akta sprawy wraz z odpisem decyzji Kolegium zostały doręczone Wójtowi Gminy w dniu [...] października 2015 r. P. z dnia [...] października 2015 r. organ I instancji poinformował Z. W. oraz jego żonę T. W. o terminie wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania w dniu [...] listopada 2015r. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Postanowieniami z dnia [...] października 2015r. odmówiono wyłączenia Kierownika OPS w [...] B. Ś. oraz pracowników socjalnych od udziału w sprawie. W dniu [...] listopada 2015r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego z T. W.. W dniu [...] listopada 2015 r. organ przedłużył termin rozpoznania sprawy i wyznaczył na dzień [...] grudnia 2015 r. W dniu 14 grudnia organ po raz drugi przedłużył termin rozpoznania sprawy i wyznaczył na dzień [...] stycznia 2016 r. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wójt [...] odmówił przyznania skarżącemu usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych na wnioski skarżącego z dnia 15 i [...] lipca 2014r., 1 i [...] sierpnia 2014r. i [...] lipca 2015r. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przekroczył terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a., nie dopełniając jednocześnie obowiązków wskazanych w art. 36 § 3 tej ustawy, co obligowało sąd do stwierdzenia bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ rozpatrywał w niniejszej sprawie wniosek skarżącego zawarty w pismach z dnia 15 i [...] lipca 2014r., 1 i [...] sierpnia 2014r. i [...] lipca 2015r. Ustosunkowując się do zarzutów skargi na bezczynność organ wskazał wyłącznie na czynności, jakie podejmował w sprawie począwszy od maja 2015r. – nie wykazał natomiast, by podejmował jakiekolwiek czynności we wcześniejszym okresie (od lipca 2014r.); już tylko to pozwala przyjąć, że organ w tym czasie (a więc przez niemal rok) był bezczynny. Ponadto – po rozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2015r. - organ I instancji otrzymał akta od organu odwoławczego w dniu [...] października 2015r., a więc miał obowiązek załatwić sprawę w przedmiocie wniosków skarżącego z dnia 8 i [...] lipca 2013r. m.in. o przyznanie zasiłku stałego - do [...] listopada 2015r., natomiast decyzję wydał dopiero w dniu [...] lutego 2016r. W tym czasie organ podjął tylko jedną uzasadnioną czynność procesową, tj. przeprowadził w dniu [...] listopada 2015r. aktualizacyjny wywiad środowiskowy. Organ nie uzasadnił natomiast dwukrotnego przedłużania terminów załatwienia sprawy: w dniu [...] listopada 2015r. – w którym najpóźniej powinien wydać rozstrzygnięcie (do [...] grudnia 2015r.) i [...] grudnia 2015r. (do [...] stycznia 2016r.), a z akt sprawy wynika, że w tym okresie, aż do wydania decyzji w dniu [...] lutego 2016r. nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających w sprawie. Zdaniem Sądu, nie zachodziły przy tym okoliczności świadczące o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy, co uzasadniałoby przedłużenie jej zakończenia o kolejny miesiąc. Sprawa była już kilkakrotnie rozpoznawana przez organ wyższego stopnia, a także tut. Sąd, który dał organowi wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie. W tej sytuacji zwlekanie przez organ I instancji z załatwieniem sprawy od [...] listopada 2015r. do dnia wydania decyzji (22 lutego 2016r.), a więc przez okres ponad 3 miesięcy, nie znajduje usprawiedliwienia. W sprawie zachodzi więc bezczynność organu we wskazanym na wstępie rozumieniu. Z uwagi jednak na to, że przed datą orzekania przez Sąd bezczynność Wójta [...] ustała na skutek wydania w dniu [...] lutego 2016 r. decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia, nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie. Stwierdzenie bezczynności pociąga natomiast za sobą konieczność oceny przez Sąd, czy nosiła ona cechy rażącego naruszenia prawa. Rozpatrzenie wniosku skarżącego i wydanie w tej sprawie stosownego rozstrzygnięcia nie spowodowało bowiem bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7). Oceniając tę kwestię Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ze względu na znaczny (trzymiesięczny) okres przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. w rozpoznawanej sprawie, mającej nieskomplikowany prawnie i faktycznie charakter i bezzasadne przedłużanie terminu jej rozpoznania. W związku z tym Sąd wymierzył Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości odpowiadającej dyspozycji art. 154 § 6 P.p.s.a. Z tych względów sąd orzekł, jak w sentencji.