II SAB/Lu 70/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie usług opiekuńczych I. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpoznania wniosków Z. W. z dnia 30 grudnia 2013 r. i 23 stycznia 2014 r. w przedmiocie usług opiekuńczych miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych. W dniu 4 kwietnia 2016 r. Z. W. (dalej także: skarżący) wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy (dalej także: Wójt Gminy) w przedmiocie wniosków z dnia 30 grudnia 2013 r. i z dnia 23 stycznia 2014 r. o przyznanie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wyczerpał tok instancji administracyjnej, gdyż wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania wójta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej także: Kolegium), które postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2016 r., znak: [...] uznało zażalenie za uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podkreślił, że opisany wniosek skarżącego został już rozpoznany merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w skardze zarzucono organowi pierwszej instancji zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu: bezczynności i przewlekłości postępowania, inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12 oraz P. Kornacki, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest przepis art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; albo 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie do treści art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej także: K.p.a.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Pierwszą decyzję w sprawie wniosków skarżącego z dnia: 30 grudnia 2013 r. i 23 stycznia 2014 r. o przyznanie usług opiekuńczych Wójt Gminy w dniu 24 lutego 2014 r. Decyzja ta została uchylona po rozpoznaniu odwołania skarżącego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 maja 2014 r. Skarga skarżącego na decyzję Kolegium została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. (II SA/Lu 511/14). Akta sprawy wraz z odpisem wyroku zostały doręczone Wójtowi Gminy w dniu 8 lipca 2015 r. Pismem z dnia 10 lipca 2015 r. organ pierwszej instancji ustalił termin aktualizacji wywiadu środowiskowego na dzień 28 lipca 2015 r., o czym poinformował skarżącego oraz jego żonę T. W.. W tym samym dniu organ wydał postanowienie, którym odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o wyłączenie od rozpoznania sprawy Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W dniu 28 lipca 2015 r. pracownik organu pierwszej instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego. Pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 8 września 2015 r. Decyzją z dnia 8 września 2015 r. Wójt Gminy wydał decyzję, którą umorzył postępowanie w sprawie z wniosków skarżącego z dnia 30 grudnia 2013 r. oraz z dnia 23 stycznia 2014 r. o przyznanie usług opiekuńczych. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2015 r., znak: [...] Organ pierwszej instancji otrzymał akta sprawy wraz z odpisem tej decyzji w dniu 30 listopada 2015 r. (prezentata na pierwszej stronie odpisu decyzji Kolegium). W dniu 30 grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy na dzień 29 stycznia 2016 r., o czym poinformował wnioskodawcę. Decyzję odmawiającą skarżącemu przyznania usług określonych we wnioskach z dnia 30 grudnia 2013 r. oraz z dnia 23 stycznia 2014 r. organ pierwszej instancji wydał jednak dopiero w dniu 29 lutego 2016 r. Z powyższego bezspornie wynika, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przekroczył terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a., nie dopełniając jednocześnie obowiązków wskazanych w art. 36 § 3 tej ustawy, co obligowało sąd do stwierdzenia bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Po pierwsze, organ wyznaczył w dniu 10 lipca 2015 r. termin aktualizacji wywiadu środowiskowego dopiero na dzień 28 lipca 2015 r. i w tym niemal trzytygodniowym okresie nie podjął w sprawie żadnej czynności. Po drugie, również od daty przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego (28 lipca 2015 r.) do dnia 10 sierpnia 2015 r., kiedy to organ przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia 8 września 2015 r., w sprawie nie przeprowadzono żadnej czynności zmierzającej do jej wyjaśnienia. Po trzecie, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sprawie żadnej czynności procesowej w okresie od doręczenia mu akt sprawy wraz z odpisem decyzji Kolegium z dnia 18 listopada 2015 r., co miało miejsce w dniu 30 listopada 2015 r., do dnia 30 grudnia 2015 r. Po czwarte, pomimo że organ pierwszej instancji po raz drugi przedłużył termin rozpoznania sprawy i wyznaczył na dzień 29 stycznia 2016 r., to sprawę załatwił z ponad miesięcznym opóźnieniem, dopiero w dniu 29 lutego 2016 r. To znaczne uchybienie wyznaczonego terminu nie znajduje uzasadnienia, gdyż – jak jednoznacznie wynika z materiału dowodowego sprawy – organ nie podjął w tym okresie żadnej czynności procesowej, w tym dowodowej. Przedłużenie terminu rozpoznania sprawy należy w tej sytuacji uznać za czynność zbędną, tym bardziej, że sprawa niniejszej sprawy – ze względu na przedmiot żądania skarżącego – nie można uznać za sprawę prawnie bądź faktycznie skomplikowaną, a dodatkowo, była już kilkakrotnie rozpoznawana przez organ wyższego stopnia, który w decyzjach kasacyjnych z dnia 5 maja 2014 r. oraz z dnia 18 listopada 2015 r. dał organowi pierwszej instancji wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie. Jednak w związku z tym, że przed datą orzekania przez sąd bezczynność Wójta Gminy ustała na skutek wydania w dniu 29 lutego 2016 r. decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu świadczeń określonych we wnioskach z dnia 30 grudnia 2013 r. oraz z dnia 23 stycznia 2014 r., nie było podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji w tej sprawie. Niemniej jednak ustanie bezczynności organu przed rozpoznaniem skargi nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny, czy bezczynność ta nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Rozpatrzenie wniosku skarżącego i wydanie w tej sprawie stosownego rozstrzygnięcia nie spowodowało bowiem bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7). Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę, Sąd wziął pod uwagę znaczny okres przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. w rozpoznawanej sprawie, mającej nieskomplikowany prawnie i faktycznie charakter, w tym okoliczność bezpodstawnego przedłużania terminu jej rozpoznania. W związku z tym sąd wymierzył Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości odpowiadającej dyspozycji art. 154 § 6 P.p.s.a. Z tych względów sąd orzekł, jak w sentencji.