II SAB/Lu 710/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpatrzenia skargi z dnia 20 maja 2013 r. o wznowienie postępowania administracyjnego stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. odmówił przyznania Z. W. pomocy w postaci usług opiekuńczych. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję Kolegium Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skargę, która wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013r. (sygn. akt II SA/Lu 56/13) została oddalona. Wyrok stal się prawomocny w dniu 18 czerwca 2013r. W dniu 23 maja 2013r. do Kolegium wpłynęło pismo Z. W. z dnia 20 maja 2013 r. zatytułowane "skarga" o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kolegium z dnia 7 grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium, powołując się na zaskarżenie decyzji z dnia [...] i przekazanie w związku z tym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie akt sprawy, na podstawie art. 36 § 1 kpa zawiadomiło Z. W., że podanie o wznowienie postępowania zostanie załatwione po wpływie do Kolegium akt z prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 56/13. Z. W. postanowienie to otrzymał w dniu 1 lipca 2013r. W dniu 2 lipca 2013r. wniósł do Kolegium wezwanie z dnia 1 lipca 2013r. o wydanie i doręczenie orzeczenia w sprawie zainicjowanej podaniem z dnia 20 maja 2013r. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium uznało wezwanie za nieuzasadnione. W dniu 10 lipca 2013 r. Kolegium otrzymało prawomocny wyrok z dnia 16 kwietnia 2013r. wraz z aktami sprawy, a następnie postanowieniem z dnia [...] wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. zarzucił Kolegium bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie jego podania z dnia 20 maja 2013r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia 7 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i opisał podejmowane w sprawie czynności oraz wskazał, że sytuacja, jaka zaistniała w niniejsze sprawie spowodowana była wpływem do Kolegium znacznej ilości spraw i koniecznością ich obsługi, co skutkuje dużym obciążeniem pracowników Biura i wymaga od nich oparcia się przy załatwianiu spraw na informacjach zawartych w systemie komputerowym, który niekiedy błędnie wyszukuje zawarte w nim dane. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w sprawie niniejszej, w której wpływ do Kolegium prawomocnego wyroku z dnia 16 kwietnia 2013r. wraz z aktami sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 7 grudnia 2012r. został błędnie odnotowany. Dopiero weryfikacja informacji pochodzących z systemu komputerowego dokonana w oparciu o akta sprawy pozwoliła na ustalenie prawidłowej daty wpływu do Kolegium prawomocnego wyroku wraz z aktami. W następstwie tego ustalenia wydane zostało postanowienie z dnia 21 października 2013 r. i decyzja z dnia 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustabilizowany jest pogląd, według którego o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U z 2012 r. poz. 270 ze zmianami) efektem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak się powszechnie uważa celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany. W rozpoznawanej sprawie podanie o wznowienie postępowania z dnia 20 maja 2013r. wpłynęło do Kolegium w dniu 23 maja 2013r., zaś wyznaczenie innego terminu załatwienia sprawy nastąpiło postanowieniem z dnia [...], które Z. W. otrzymał w dniu 1 lipca 2013 r. W dniu 2 lipca 2013 r. do Kolegium wpłynęło zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wraz ze skargą na bezczynność Kolegium w sprawie podania z dnia 20 maja 2013 r. Akta sprawy z prawomocnym wyrokiem Kolegium otrzymało w dniu 10 lipca 2013 r. Natomiast podanie skarżącego o wznowienie postępowania Kolegium załatwiło po wniesieniu skargi do Sądu decyzją z [...]. Sekwencja opisanych czynności wskazuje, że w sprawie niniejszej nie można zarzucić Kolegium bezczynności, skoro wydało decyzję rozstrzygającą o zasadności podania z dnia 20 maja 2013 r. Nie oznacza to jednak, że skarga pozbawiona jest podstaw. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012r. (sygn. akt II OSK 1360/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że ratio legis kolejnych zmian przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji sąd doszedł do wniosku, że wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (tak też w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, opubl. w CBOSA). Sąd wskazał ponadto, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy. W konsekwencji prezentowanego stanowiska w orzecznictwie pojawił się pogląd, aprobowany również przez skład rozpoznający sprawę niniejszą, zgodnie z którym wyodrębnienie w ustawie skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania nie oznacza rozróżnienia dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, a w konsekwencji dopuszczalna jest zmiana kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania (tak w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 927/13 i sygn. akt II OSK 925/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za takim stanowiskiem przemawia również ekonomika procesowa, odrzucając bowiem omawianą możliwość należałoby wnieść kolejną skargę, która przecież dotyczyłaby tego samego stanu faktycznego. Również w literaturze zauważa się, że podniesienie w skardze na bezczynność zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania nakłada na sąd obowiązek zbadania również tego, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Należało zatem rozważyć, czy zakończone decyzją Kolegium z dnia 6 listopada 2013 r. postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Według ustabilizowanego stanowiska orzecznictwa należy przez to rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 688/13 oraz podane tam orzecznictwo i literatura). W tym kontekście przekonanie o przewlekłym prowadzeniu postępowania ma uzasadnione podstawy. Jakkolwiek zaznaczyć trzeba, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie prawniczej przyjmuje się niedopuszczalność wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego (por. uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, opubl. ONSA 2001, nr 1, poz. 7), co wyklucza możliwość zarzucenia Kolegium przewlekłości postępowania do daty zwrotu akt z sądu, to oczywiste jest, że nie dotrzymało ono nowego terminu załatwienia sprawy wynikającego z postanowienia z dnia 20 czerwca 2013r. Kolegium zobowiązało się wówczas do załatwienia sprawy po wpłynięciu do niego prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 56/13 wraz z aktami sprawy SKO.41/4921/OS/2012. Zatem organ po przekazaniu mu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem powinno załatwić sprawę w terminach wynikających z art. 35 kpa. Mając na uwadze, że akta sprawy z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do Kolegium w dniu 10 lipca 2013r. zaś postępowanie wznowiono dopiero w dniu 21 października 2013r., czyli po upływie 103 dni od dnia przekazania akt wraz z prawomocnym wyrokiem, zaś o zasadności podania o wznowienie postępowania rozstrzygnięto decyzją z dnia 6 listopada 2013 r., czyli po upływie 119 dni od dnia przekazania akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, nie można przyjąć, aby zostały w sprawie zachowane jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 kpa. Upływ tak długiego terminu między otrzymaniem przez Kolegium akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, a wydaniem decyzji rozstrzygającej o zasadności żądania wznowienia postępowania, jak również pomiędzy datą otrzymania akt z prawomocnym wyrokiem, a postanowieniem o wznowieniu postępowania, nieuzasadniony przy tym okolicznościami obiektywnym, jak chociażby koniecznością oczekiwania na stanowisko innego organu w sprawie czy koniecznością pozyskania niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu świadczy o opieszałości działań Kolegium. Przekonuje również o przewlekłym prowadzeniu przez Kolegium postępowania w sprawie podania skarżącego z dnia 20 maja 2013 r. Przy czym przewlekłości nie uzasadnia wpływ znacznej ilości spraw do organu i związane z tym duże obciążenie jego pracowników, czy wadliwe funkcjonowanie systemu komputerowego, skoro to rzeczą organu jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania jego zasobów ludzkich jak i technicznych. W przekonaniu sądu przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Decyduje o tym upływy czasu, jaki minął od dnia przekazania Kolegium akt sprawy z prawomocnym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013r. do dnia wznowienia postępowania i do dnia podjęcia decyzji rozstrzygającej o zasadności podania skarżącego o wznowienie postępowania jak i to, że w okresach tych Kolegium nie podejmowało w sprawie żadnych czynności. W myśl art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zatem orzeczenie grzywny pozostawione zostało uznaniu Sądu. Skarżący nie wniósł o wymierzenie grzywny zaś w ocenie Sądu, mimo to, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie widzi podstaw do orzeczenia grzywny z urzędu. Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało stwierdzić, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa.