II SAB/Lu 75/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. i P. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowolnej budowy silosu paszowego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 lutego 2026 r. D. S. i P. S. (dalej jako: skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB, organ) w sprawie robót budowlanych wykonanych samowolnie na działce nr ewid.[...] w miejscowości S., gmina D., polegających na budowie (m.in.) silosu paszowego (usytuowanego przy budynku inwentarskim). W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie samowolnej budowy ww. silosu paszowego została wydana decyzja z dnia 30 czerwca 2023 r., znak: [...], nakazująca inwestorowi ([...]) rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Na wstępie zaznaczyć należy sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie natomiast do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bezczynność jest zatem stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu, właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie nie zostało wydane. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Uwzględniając powyższe definicje bezczynności i przewlekłości postępowania, a także wynikający z art. 149 p.p.s.a. cel skarg na te formy naruszenia prawa, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (opubl. ONSAiWSA 2020/6/79) przyjął, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Rozwijając powyższą tezę NSA w uzasadnieniu uchwały stwierdził, że za niedopuszczalną należy każdorazowo uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi bowiem – jak wyjaśnił NSA – być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Analogiczne stanowisko NSA zajął następnie w uchwale siedmiu sędziów z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (opubl. ONSAiWSA 2022/3/34), rozstrzygając w kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, złożonej już po jego zakończeniu. NSA przyjął bowiem, że "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." W świetle stanowiska przyjętego w powołanych wyżej uchwałach, którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności zarówno skargi na bezczynność organu, jak i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest zatem złożenie skargi przed ostatecznym zakończeniem przez organ postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie warunek ten nie został zachowany. Jak wskazano na wstępie, rozpoznawana skarga na bezczynność oraz przewlekłość postępowania PINB w sprawie samowolnej budowy silosu paszowego na działce nr ewid.[...] w miejscowości S., została wniesiona pismem z dnia 9 lutego 2026 r. złożonym do Sądu w dniu 10 lutego 2025 r. (data nadania – k. 4 akt sądowych). Jak natomiast wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, postępowanie w sprawie ww. inwestycji budowlanej zostało zakończone przez organ decyzją z dnia 30 września 2023 r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania w dniu 4 lipca 2023 r. (k. 21-24 akt adm.). Żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania, a więc decyzja ta stała ostateczna wraz z upływem 14 dni od dnia jej najpóźniejszego doręczenia. Przedmiotowa skarga na bezczynność oraz przewlekłość postępowania została zatem wniesiona po ostatecznym zakończeniu przez PINB postępowania odwoławczego, do którego skarga ta się odnosi. Oznacza to, że w dacie wniesienia skargi zarzucony organowi stan naruszenia prawa nie mógł już istnieć. Ubocznie należy podnieść, iż skarga byłaby niedopuszczalna również gdyby przyjąć, że skarżący bezczynność i przewlekłość postępowania organu wywodzą z ewentualnego niewykonania (niewyegzekwowania) do tej pory obowiązku rozbiórki nałożonego ww. decyzją ostateczną z dnia 30 września 2023 r. Zauważyć należy, że podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku określonego w tej decyzji, czyli wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym, o którym mowa w art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132, dalej jako "u.p.e.a.") jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji, czyli PINB (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). PINBjest jednocześnie organem egzekucyjnym dla tego rodzaju obowiązku (art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Inwestor będący adresatem nakazu rozbiórki, jest natomiast zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Są to główne podmioty postępowania egzekucyjnego w administracji. Udział w tym postępowaniu innych podmiotów i ich szczegółowe uprawnienia wynikają z konkretnych regulacji ustawy egzekucyjnej. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Co do zasady postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli jednak wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, wówczas wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Podjęcie działań celem zastosowania czynności egzekucyjnych jest zatem obowiązkiem wierzyciela. Może się jednak zdarzyć tak, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną leży w interesie prawnym podmiotu innego niż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji (i który jest wierzycielem, w przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym). Ustawodawca przewidział szczególny środek ochrony prawnej przysługujący takiemu podmiotowi. Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a., na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku jest szczególnym środkiem prawnym, uruchamia odrębne postępowanie, kończące się rozpoznaniem skargi przez organ wyższego stopnia nad wierzycielem (który może być jednocześnie organem egzekucyjnym – jak w rozpoznawanej sprawie). Rozstrzygnięcie przybiera postać postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia. Na tego rodzaju postanowienie, wydane po rozpatrzeniu zażalenia, służy następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Podobne środki prawne przysługują w razie opieszałości organu egzekucyjnego już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego – m.in. podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54a § 1 u.p.e.a.). Skargę na przewlekłość wnosi się do organu egzekucyjnego, który wydaje w tym przedmiocie postanowienie, zaskarżalne w drodze postanowienia (art. 54 § 4 i 5 w zw. z art. 54a § 2 u.p.e.a.), a następnie – skargi do sądu administracyjnego. Szczególne środki prawne w postaci skargi na bezczynność wierzyciela lub skargi przewlekłość postępowania egzekucyjnego, wyłączają całkowicie stosowanie środków ochrony prawnej przed bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie i w doktrynie (por. przykładowo: postanowienia NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1616/18; z 16 listopada 2022 r., III OSK 2628/21 oraz R. Hauser, W. Piątek, Komentarz do art. 6, pkt 8, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 10. wyd., Warszawa 2021, wer. el. SIP Legalis). Jeżeli zatem skarżący wywodzą, że ich interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożonego decyzją z dnia 30 września 2023 r., przysługiwała im skarga na bezczynność wierzyciela (PINB-u), na podstawie przepisów ustawy egzekucyjnej (art. 6 § 1a u.p.e.a.), ewentualnie skarga na przewlekłość organu egzekucyjnego, którym jest PINB (art. 54a § 1 u.p.e.a.), nie zaś skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, oparta na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.