II SAB/Lu 76/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. A. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie przekształcenia działki rolnej na budowlaną oddala skargę Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku R. A. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo-garażowego, szamba oraz przyłączy, na działce nr ewid. 49, położonej w miejscowości Kol. S. Nr 2, Gm. K. Następnie R. A. złożył kolejne wnioski o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21 października 2008 r., z których jeden dotyczył budowy na tej samej działce nr 49 dwóch budynków gospodarczych, a drugi budowy budynku usługowo-handlowego. W dniu 22 kwietnia 2009 r. wnioskodawca złożył pismo zatytułowane "skarga w przedmiocie zapisu naniesienia zmian przeznaczenia nieruchomości (na bezczynność urzędników)". W piśmie tym wnosi o podjęcie niezbędnych działań w celu uregulowania stanu prawnego jego działki, w szczególności naniesienia zmian w zakresie przeznaczenia jego nieruchomości oraz dokonania w związku z tym zmian na mapkach i w ewidencji gruntów. R. A. podniósł, że pomimo uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w 2005 r. w dalszym ciągu status prawny wspomnianej działki pozostaje jak przed jej wydaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] przekazało powyższe pismo (skargę) Radzie Gminy K. jako organowi właściwemu w sprawie. Następnie R. A. w kolejnym piśmie z dnia 15 lipca 2009 r. zwrócił się o podjęcie stosownych starań i o ponowne rozpoznanie jego skargi na bezczynność Wójta w zakresie nierozpoznania wniosku o dokonanie zmian dotyczących przekwalifikowania działki wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...] uznało zażalenie (pismo z dnia 15 lipca 2009 r.) R. A. na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy K. wniosku z dnia 22 kwietnia 2009 r., za nieuzasadnione. Organ rozpoznając sprawę uznał, że skarga jest bezzasadna, bowiem strona nigdy nie składała do organu pierwszej instancji żadnego podania w zakresie dokonania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki nr 49. Wnioskodawca, na wezwanie organu przedstawił jedynie wniosek o warunki zabudowy z dnia 21 października 2008 r. R. A. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w sprawie dotyczącej niewydania decyzji w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 49 oraz niezałatwienie wniosku w przedmiocie zmian przekwalifikowania jego działki z rolniczej na budowlaną oraz wniosku o naniesienie zmian na mapach kartograficznych. Ponadto wyjaśnił, że chciał postawić na działce budynek gospodarczy, w celu wykorzystania go do prowadzenia działalności usługowo-handlowej, a bezczynność i opieszałość organu naraża go tylko na straty finansowe. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. podniósł, że skarga w niniejszej sprawie powinna zostać odrzucona, bowiem – zdaniem organu – skarga ta jest skargą na działalność organu w trybie Działu VIII Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Organ podkreślił, że w sytuacji kiedy Sąd podzieli to stanowisko, to przedmiotowa sprawa zostanie niezwłocznie przekazana Radzie Gminy K. do rozpoznania według właściwości. Poza tym Wójt Gminy wskazał, że sprawy poruszone w skardze były już przedmiotem rozstrzygnięć SKO. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie R. A. oświadczył, że popiera skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie niewydania decyzji w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 49 oraz podtrzymuje swoje stanowisko w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej przekwalifikowania jego działki o przeznaczeniu rolniczym na działkę o przeznaczeniu budowlanym. Dodał także, że w sprawie warunków zabudowy Wójt już wydał decyzję, natomiast w drugiej kwestii dotąd brak rozstrzygnięcia organu. Sąd postanowił sporządzić odpis skargi i wniosek w przedmiocie bezczynności Wójta Gminy K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynków gospodarczych wpisać do repertorium SAB jako odrębną sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Przepis art. 149 p.p.s.a. wiąże z wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność organu, zobowiązanie tego organu przez sąd do wydania w określonym terminie wskazanego w tym wyroku aktu lub dokonania czynności. Aby zatem takie zobowiązanie było poprawne i zgodne z prawem, powinna być określona na gruncie obowiązujących przepisów prawa prawna forma wydania określonego aktu, wymienionego w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., do którego odwołuje się art. 149 tej ustawy. Tymczasem na gruncie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004, nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.). Tryb ten przy zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje wydania decyzji w indywidualnej sprawie. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w statucie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II SAWr 280/96, Lex 32563). Rada gminy zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, ma do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.) bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (odpowiednio art. 33 i 34 u.p.z.p.). Nie jest możliwe zatem dokonywanie jakichkolwiek zmian w kwalifikacji terenów objętych planem miejscowym w trybie innym niż dwa wskazane (wyrok WSA w Opolu z dnia 6 listopada 2008 r., II SA/Op 290/08, LEX nr 509694). Intencją skarżącego w przedmiotowej sprawie jest uzyskanie prawa zabudowy działki rolnej. Jednak zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opracowanie planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy i następuje w drodze uchwały rady gminy, nie zaś w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Skarżący nie może się więc domagać zmiany przeznaczenia jego działki w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Pierwszym krokiem na drodze prowadzącej do umożliwienia zabudowy działki jest zmiana przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli gmina podejmuje na swoim terenie opracowywanie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, otwierają się wieloetapowe procedury, które umożliwiają właścicielom gruntów złożenie wniosków co do konkretnych działek a następnie podejmowanie stosownych kroków prawnych mających na celu doprowadzenie do oczekiwanych przez nich zmian. Zmiany te nie muszą nastąpić, bowiem to gmina jako gospodarz terenu decyduje o przeznaczeniu gruntów, nie zaś właściciele poszczególnych działek. Dopiero, gdy po wyczerpaniu wskazanych procedur, plan zostanie uchwalony i przeznaczenie działki zmienione, można, jeśli to konieczne, wnosić o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 121 z 2004 r. poz.1266). Wyłączenie takie może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie przez starostę (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust.1 cyt. ustawy). Ponadto, jak ustaliły organy administracji, strona skarżąca żadnego podania w zakresie dokonania zmian dotyczących przekwalifikowania przeznaczenia działki nr 49 nigdy nie składała. Jedynym wnioskiem jaki przedstawiła strona był wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 21 października 2008 r., który nie można traktować jako wniosku o dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Natomiast z uzasadnień kolejnych pism strony wynikało (bowiem pisma były różnie zatytułowane), że żąda ona załatwienia wniosku dotyczącego warunków zabudowy. Jeśli chodzi o naniesienie zmian na mapach kartograficznych związanych ze zmianą przeznaczenia działki skarżącego z rolniczej na działkę o innych przeznaczeniu, to należy wyjaśnić, że organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest starosta, w myśl art. 7d pkt 1) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), a nie Wójt Gminy czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jeśli skarżący uważa, iż zapisy w ewidencji gruntów są nieprawidłowe, to może podjąć działania w kierunku wprowadzenia w nich zmian, lecz wyłącznie we właściwym trybie, którym jest postępowanie o zmianę zapisów w ewidencji gruntów, zainicjowanym przed właściwym organem. W szczególności może złożyć do prezydenta miasta (wykonującego funkcję starosty) nie skargę na działanie organu w trybie k.p.a., ale wniosek o zmianę zapisów w ewidencji gruntów dotyczący danej działki. Warunkiem skuteczności takiego wniosku jest wskazanie, jakiej konkretnie zmiany wnioskodawca się domaga oraz dołączenie stosownego dokumentu, z którego wynikać będzie obowiązek wprowadzenia tych zmian i zaktualizowania ewidencji (Postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 7 października 2009 r., II SA/Bk 573/09, LEX nr 520187). Kwestia bezczynności Wójta Gminy K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynków gospodarczych, została wyłączona na rozprawie do odrębnego postępowania sądowego pod sygn. akt II SAB/Lu 7/10. W związku z powyższym, Sąd uznał, że skoro organ administracji – Wójt Gminy K. - nie miał w okolicznościach niniejszej sprawy prawnego obowiązku podjęcia czynności w zakresie wydania decyzji o przekwalifikowaniu gruntów działki nr 49 o przeznaczeniu rolniczym na grunty o innym przeznaczeniu oraz dokonania zmian na mapach kartograficznych, nie można przypisać mu bezczynności w rozumieniu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.